民告官 官要到! 山东日照将依法行政纳入政绩考核(组图)

日照市行政诉讼开庭场景。鲁照轩摄（资料图片）
日照市政府机关工作人员上街宣传行政诉讼法。鲁照轩摄（资料图片）
　　2004年，国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》，确立了建设法治政府的目标。2008年，国务院又下发了《关于加强市县政府依法行政的决定》，明确提出加强市县级政府依法行政。

　　近年来，山东省日照市探索实施了行政诉讼绩效考核机制，将行政机关负责人出庭应诉、行政诉讼案件的败诉、拒不执行人民法院生效裁判等情况纳入对区县和部门的绩效考核体系。

　　这种做法，以全新的政绩观为突破口，把依法行政引入政府官员的政绩考核体系，激发起各级政府推动法治建设的热情，使法治的推行由被动转为主动。

　　民告官　官要到

　　机关败诉、首长出庭、判决执行纳入考核

　　“以往在行政诉讼中，行政机关的负责人很少出庭，基本上是委托机关工作人员或律师出庭应诉，行政机关不应诉、不答辩、不执行现象突出。”山东省日照市中级人民法院行政庭庭长赵明佳对此深有感触。

　　“民告官，不见官”现象的存在，反映了一些行政机关对老百姓合法权益的漠视，也反映了政府法治建设还存在一些不足，这不利于行政机关提高依法行政水平，也制约了行政诉讼功能的发挥。
杨威绘（人民图片）
　　为有效扭转这种局面，从2006年起，日照市委、市政府决定把行政机关应诉表现、诉讼结果纳入对区县、部门的年度综合目标管理绩效考核，通过考核激励机制，督促行政机关不断提高依法行政水平。对于市直单位，行政诉讼每败诉1起，扣1分；拒不履行法院生效判决的，扣3分；行政机关负责人未按规定出庭应诉的，每次扣1分。如果区县行政诉讼案件败诉率低于10%的，得4分。

　　具体的考核每年由法院将有关行政机关负责人出庭应诉、行政诉讼案件的败诉、拒不执行人民法院生效裁判等情况，提供给同级政府，由政府法制办核算各单位行政诉讼得分，然后报给考核办，纳入到日照市对区县和部门的年度综合目标管理绩效考核体系。

　　据日照市政府法制办负责人介绍，在2009年度考核中，五莲县行政诉讼案件败诉率高于10%，按照考核办法，五莲县被扣分，该县当年的年度综合目标管理绩效考核总成绩因此受到影响。

　　“由于该项得分在行政机关绩效考核中占有较大比重，能够对通常各单位年度考核总成绩相差不大的状况产生较大影响，因此，行政诉讼绩效考核对各行政机关改进工作、提高依法行政水平产生了积极的督促作用。”日照市市长赵效为告诉记者，通过实施行政诉讼绩效考核，各级行政机关的执政为民、有限政府、责任政府等现代民主施政理念得到进一步深化，有力地促进了政府职能转变和法治政府建设。

　　抓整改　督落实

　　政府与法院形成良性互动机制

　　“从我院受理的行政案件来看，造成行政机关败诉的原因主要是程序和实体两个方面违法或存有瑕疵。第一，在程序方面，主要表现为：告知的步骤不合法；剥夺或变相剥夺行政相对人的陈述申辩权；变相剥夺行政相对人的听证权和起诉权；违法超期办案……”这是五莲县人民法院《行政审判白皮书（2010）》中指出的一些行政机关执法中所存在的问题。 为了有效推动法治建设，日照市两级法院除了每年提供数据之外，还定期汇总行政诉讼情况，对行政机关败诉案件存在的问题和败诉原因，逐一分析总结，形成《行政审判白皮书》，印发给政府部门，政府针对法院的司法建议，责成法制办牵头，会同有关单位一起研究制定整改措施，并责令相关涉案单位认真总结教训，完善执法规范。

　　为了加强政府和法院之间的良性互动，政府与法院还定期召开联席会议，互相通报行政复议、行政诉讼情况，针对当前的热点问题，剖析典型案件，探讨快捷、高效化解行政争议的规律，共商改进对策，规范行政行为，减少乃至杜绝行政违法行为。

　　为妥善化解行政争议，法院在行政诉讼中还改变了以往“一步到庭、径行判决”的审判方式，优先采取庭前、庭中、庭后协调的方式，对于那些违法行政行为，法院动员行政机关主动纠错。

　　“多数案件在行政机关主动纠错后，行政相对人进行了撤诉，这种做法既维护了行政执法相对人的合法权益，又达到了促使行政机关及时主动纠错、提高办案效率的目的。”日照中级人民法院院长程乐群表示。

　　据了解，去年以来，全市法院共受理一、二审行政诉讼案件1061件，结案1015件，其中协调撤诉830件，协调撤诉率81.78%，矛盾激化案件、群体性事件、涉诉非正常进京上访案件均为零。

　　“与此同时，对于行政诉讼协调，也必须做到准确把握、清醒认识。协调要坚决杜绝违反当事人意愿的"硬调"，对那些严重违法的、而且一错再错的，就得果断判决，不能一味"协调"；不论什么案件，都不能借"协调"规避法律法规，侵害公共利益、国家利益和他人的合法权益。”程乐群说。

　　重法治　促发展

　　法治绩效考核倒逼行政机关依法行政

　　对经法院协调处理的案件，即便是行政机关主动纠正了行政行为中的错误与瑕疵，日照市政府为了保证有关行政机关“一错不再犯”，对于这些违法行政行为，仍然要进行执法过错确认和追究。 “法律难以有效实施的根本原因在于缺少推行法治的动力。如何推动法治发展，为法治建设注入强大的动力？仅凭公众日益高涨的维权热情显然是不够的。”中国政法大学副校长马怀德教授认为，“必须从我国实际出发，抓住行政主导社会经济发展的特点，以全新的政绩观为突破口，把法治引入政府官员的政绩考核体系，从而激发起各级政府推动法治的热情，使法治的推行由被动转为主动。”

　　对于行政诉讼，赵效为坦言，以往有的行政机关“官本位”思想严重，对行政诉讼持有错误认识，认为与普通老百姓对簿公堂有失身份，更害怕败诉丢面子，才会出现不应诉、不答辩、不执行的现象；有的把行政审判当成其行使行政管理权的“紧箍咒”，片面强调行政效率，对司法裁判消极执行，人为造成政府与司法机关、与涉诉群众的对立等等。

　　赵效为认为，实施行政诉讼绩效考核，从行政机关主要负责人最为关心的问题入手，倒逼行政机关负责人重视依法行政，切实改变“重发展、轻法治”现象，变以往的被动应付到自觉行动，同时也倒逼行政机关工作人员提高依法行政意识和平时行政行为的规范到位。

　　实施行政诉讼绩效考核制度后，2007年到2009年，日照市共发生行政诉讼案件2218件，其中协调撤诉1849件，占83%，老百姓的合法权益得到了有效保护。一大批发生在土地、拆迁、劳动和社会保障等热点领域的行政纠纷案件得到化解，实现了行政诉讼案件上诉率下降、信访率下降、申诉率下降和行政机关负责人出庭应诉率上升、生效判决自动履行率上升、行政管理相对人协调撤诉率上升的“三升三降”效果。

　　“通过实施行政诉讼绩效考核，各级行政机关服务发展、服务群众的意识大大增强，有效助推了讲法治、讲诚信、讲和谐局面的形成，而这又为促进经济平稳较快发展、构建和谐社会创造了一个优良的社会环境。”赵效为表示。

　　延伸阅读

　　广东高院

　　降低民告官“门槛”

　　针对各地对案件受理标准把握偏紧、个别地方甚至自设立案“门槛”导致立案标准不统一等问题，今年5月，广东省高级人民法院制定了《关于依法保护行政诉讼当事人诉权的暂行规定》。针对“不能告”,对当事人反映“有案不收”的法院加大督促力度；针对少数当事人“不会告”,加强对当事人的诉讼指导;针对涉及同级行政机关“不好管”的案件，实行指定管辖或提级管辖。 为解决“拖而不判”,广东省在全国率先制定下发了《关于行政案件申请延长审限的若干规定（试行）》,创新提出了“跨年度案件、程序类上诉案件及理由不充分的延审申请不予批准”等规定,通过“缩紧审批口子”、“增加申请负担”等方式,实现了“延限不过年”、“程序案件尽量不延期”等目标。

　　浙江温州

　　领导出庭率达七成

　　1988年8月26日，全国首例“民告官”行政案件就出现在浙江省温州市苍南县。2006年，面对“告官不见官”这一行政诉讼的新难题，温州市在全省率先推行行政机关首长出庭应诉制度，并推出多项措施保障制度落地。如在行政诉讼案件确定庭审后，各级法院及时向应出庭的行政机关负责人发出应诉通知书，并定期向市人大常委会和市政府书面通报行政机关负责人出庭应诉制度执行情况，督查行政首长出庭应诉。

　　在各方努力下，近年来，温州市行政机关首长出庭应诉的逐渐增多，有的行政机关还设立了专门的公职律师，积极推进依法行政。2009年，该市行政机关负责人出庭应诉的案件达88件，应诉率为72.3%，其中“一把手”出庭的有40件，占全部出庭负责人的45.5%。

　　江苏镇江

　　庭前协调判后释疑

　　从2004年起，江苏省镇江市中级人民法院积极探索和完善行政诉讼和解机制，推行庭前协调、判后释疑等制度，大大缓解了官民矛盾。

　　承办法官从接收案件的第一天起，就要考虑裁判的社会效果和当事人的服判息诉工作，承办法官要把对案件的事实认定、证据采信、法律适用等情况向当事人解释说明，同时将释疑工作延伸至案件办结之后，改变了案结之后信访工作与承办法官无关的做法。

　　探索行政案件和解新方法。在采取庭前和解、当庭和解、庭后和解三位一体的诉讼和解模式的基础上，特别注重将和解工作集中在庭前程序进行，在庭审前就及时抓住当事人的和解意向进行和解。对一些案情复杂的案件，通过庭前证据交换，提高当事人对证据证明力的预测，从而在一定程度上促进当事人和解意愿的形成，增加了案件和解的可能性。（马富春整理 记者 秦佩华） (来源：人民日报)