新华网北京8月29日电  题：设定任职“门槛” 严防“编外法官”——人民陪审员制度步入法制化轨道

　　新华社“新华视点”记者 沈路涛、张旭东、邹声文

　　作为中国司法制度的一项优良传统，人民陪审员制度已走过了70多年的历程，为我国的司法民主和司法公正提供了坚实的制度保障。但是，这一制度本身却一直缺乏完整、系统的法律规定，出现了许多亟待解决的问题。

　　8月28日，十届全国人大常委会第十一次会议表决通过了《全国人民代表大会常务委员会关于完善人民陪审员制度的决定》，人民陪审员制度因此完全步入了法制化轨道，中国特色的陪审制度将会迎来崭新的发展阶段。

　　人民陪审员制度在许多地方流于形式

　　据介绍，我国的陪审员制度是在借鉴前苏联和大陆法系国家陪审员制度的基础上形成的。从20世纪30年代初开始，中国共产党领导下的革命根据地、边区和解放区都实行了人民陪审员制度，成为我国现代陪审制度的雏形。新中国成立后，人民陪审员制度继续实行，并初步形成为一种相对完整的制度。

　　据最高人民法院有关负责人介绍，“人民陪审员参与审判案件，对于加强廉政建设，促进司法公正，都有很好的效果。”然而由于现行的人民法院组织法等有关法律关于人民陪审员的规定过于笼统，对于人民陪审员的资格条件和产生程序等问题没有具体规定，致使人民陪审员制度在实践中出现了许多问题：

　　人民陪审员制度在很多地方已流于形式，有的地方甚至根本就不搞陪审；

　　人民陪审员的任职条件不明确，一些人民陪审员素质不高，无法胜任陪审工作；

　　人民陪审员的产生不规范，缺乏必要的管理、监督；

　　由于人民陪审员的补助无法落实或标准太低，一些人民陪审员参与陪审的积极性受到影响；

　　一些法院固定指派少数人民陪审员长期参加陪审，形成“编外法官”，致使这项制度的执行丧失了广泛的群众性；

　　一些人民陪审员不依法正确履行职责，或“陪而不审”，或“乱陪乱审”；

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　　“这些问题的存在，不仅影响了人民陪审员制度的有效实行，也在一定程度上影响了审判工作的正常进行。”这位负责人表示，为适应新形势需要，必须通过立法进一步完善人民陪审员制度，以弘扬司法民主、维护司法公正，增强司法活动透明度，强化人民群众对司法活动的监督。

　　2000年10月，最高人民法院首次将关于完善人民陪审员制度的决定草案提请全国人大常委会审议。由于常委会组成人员和各方面对草案存在较大的分歧，这部法律草案2年后被终止审议。2004年4月，最高人民法院再次提交议案，提请全国人大常委会审议新拟定的关于完善人民陪审员制度的决定草案。经过全国人大常委会两次审议、修改，这个决定最终获得通过。

　　人民陪审员与法官享有同等权利

　　人民陪审员的职责定位问题，一直是社会关注的焦点。全国人大常委会新通过的决定明确规定，人民陪审员参加人民法院的审判活动，“除不得担任审判长外，同法官有同等权利”。

　　据最高人民法院有关负责人介绍，对于人民陪审员的职责定位，主要有三种意见：一，将人民陪审员在审判活动中的地位、作用定位于参与审判案件，行使与法官同等的职权；二，人民陪审员不是法律专业人员，不可能与法官发挥同等作用，应当将人民陪审员的地位、作用定位于对法官审判案件进行监督；三，人民陪审员参与审判案件，既行使与法官同等的权力，又对审判活动发挥监督作用。

　　据专家分析，实行人民陪审员制度的主要目的是通过人民陪审员参与审判活动，实现司法民主，确保司法公正。对于人民陪审员在审判活动中的地位、作用，仍应定位于参与审判案件，行使审判权。

　　“人民陪审员参与审判，主要是从不同的角度分析案件，使法官听取来自业外人士的意见，丰富思维判断。”有关专家表示，“同时人民陪审员在参与审判活动的过程中，客观上会对法官形成一种监督和约束。这种监督作用是人民陪审员制度所固有的。”

　　为了保障人民陪审员行使权力，决定规定，人民陪审员和法官组成合议庭审判案件时，合议庭中人民陪审员所占人数比例应当不少于三分之一；人民陪审员参加合议庭审判案件，对事实认定、法律适用独立行使表决权；必要时，人民陪审员可以要求合议庭将案件提请院长决定是否提交审判委员会讨论决定。专家认为，这些规定为人民陪审员发挥监督、制约作用提供了比较充分的法律保障。

　　设定人民陪审员任职“门槛”

　　近年，法官的任职条件越来越严，而对人民陪审员到底应该设定什么样的任职“门槛”，也成为社会关注的热点话题。最高人民法院有关负责人表示，人民陪审员同法官一样行使审判权，如果其自身水平较低，能力不够，将难以发挥应有的作用。

　　根据全国人大常委会通过的这一决定，公民担任人民陪审员，除要具备拥护中华人民共和国宪法，年满23周岁，品行良好、公道正派，身体健康外，还要求“一般应当具有大学专科以上文化程度”。而根据有关方面的调查，现有人民陪审员中，有47．4％具有大专以上文化程度，27．2％具有高中文化，总体文化程度还是比较高的。

　　有关专家表示，对文化程度的规定，是根据我国当前社会发展进步的实际情况，结合人民陪审员参与审判案件的实际需要确定的。同时，也考虑到了我国地区的差异，特别是不发达地区人民陪审员总体文化程度较低的现实。

　　人民陪审员比照法官的方式产生

　　人民陪审员的产生方式，同样是社会关注的焦点。

　　现行人民法院组织法规定，人民陪审员由选举产生。但在实践中，人民陪审员的产生方式却多种多样，很不规范。据不完全统计，现有2万多名人民陪审员中，41.5％是由人民法院自行任命，23.7％是经有关组织推荐、由法院任命后报同级人大常委会备案，只有27％的陪审员是由人大选举的。最高人民法院有关负责人表示：“人民陪审员产生方式的不规范，在一定程度上制约了这项制度的实行。”

　　据专家介绍，在决定草案关于陪审员产生方式的论证过程中，有人认为，只有通过选举产生人民陪审员，才能使这项制度具有广泛的群众性，人民陪审员在执行陪审职务时才有使命感，并依法得到保障；人民陪审员的产生方式，应维持现行法律规定的选举方式，具体可结合人大代表的换届选举进行。

　　“但是，从人民代表大会有关选举的职责看，就人民法院而言，它只负责选举产生人民法院的院长，而副院长、法官都是根据法院院长的提名由同级人大常委会任命。”有关专家表示，“如果人民陪审员一律要由人大选举产生，产生的程序比法官的产生程序还要严格，似无必要，实施起来的难度也较大。”

　　全国人大常委会最后通过的决定在充分总结各地产生陪审员成功做法的基础上，比照法官的产生程序，规定了人民陪审员的产生方式：符合条件的公民，可由基层组织向基层法院推荐，或者本人提出申请，由基层法院会同同级司法行政机关进行审查，并由基层法院院长提出人选，提请同级人大常委会任命。决定同时明确人民陪审员的任期为五年。

　　专家认为，“上述规定明确了人民陪审员产生的法定程序，既避免了人民陪审员产生的随意性，又具有很强的操作性。”

　　“编外法官”成为历史

　　据有关人士介绍，关于如何确定参与陪审具体案件的人民陪审员人选，在决定草案出台过程中存在两种意见：一种意见认为，可以借鉴欧美国家的做法，对于实行陪审的具体案件，采取抽签或者其他方法，从全部人民陪审员当中随机抽选参与陪审的人民陪审员，以体现程序公正；另一种意见认为，随机抽选的方式确定人民陪审员参与陪审具体案件，经济成本较高，在现实的经济条件下不具有可行性。

　　“目前在确定法官组成合议庭审理案件时，就是由法院自行指定的。对人民陪审员参与陪审具体案件的确定，原则上不应当与法官审判案件的确定方式有较大差别。”有部分人表示，现实中经常是由法院指定人民陪审员参与陪审具体案件。

　　但在实践中，少数法院出于方便安排陪审工作等考虑，将陪审任务固定地交给少数积极性较高的人民陪审员，导致这些人民陪审员变相成为“编外法官”，使人民陪审员制度失去了其应有的群众性。

　　为解决这一弊端，决定规定，法院审判案件依法应当由人民陪审员参加合议庭审判的，应当在人民陪审员名单中随机抽取确定。专家表示，“这样规定，既能避免组成合议庭的随意性，又能有效防止出现‘编外法官’，从而体现出公民代表参与审判的公正性。”

　　权责一致 人民陪审员违法将受惩处

　　人民陪审员享有与法官相同的权利，就必然要履行与法官相同的职责。为此，决定明确规定，人民陪审员参加审判活动期间，应当遵守法官履行职责的规定，保守审判秘密、注重司法礼仪、维护司法形象。

　　专家分析，权责一致是这一决定的重要原则。“对于优秀的有显著成绩的陪审员，将依法给予表彰和奖励；而对那些无正当理由，拒绝参加审判活动，影响审判工作正常进行的，或者违反与审判工作有关的法律及相关规定，徇私舞弊，造成错误裁判或者其他严重后果的，如经查证属实，将被免去人民陪审员职务。”

　　专家强调，人民陪审员在陪审过程中必须公正司法。“如果人民陪审员在审判活动中徇私舞弊，造成错误裁判，构成犯罪的，将依法被追究刑事责任。”（完）