进一步明确政府责任 构建反就业歧视机制

　　3月25日，经全国人大常委会首次审议的《就业促进法（草案）》全文公布，向社会各界广泛征求意见。其中，最引人瞩目的焦点之一，就是该草案明文禁止就业歧视。如何借鉴国际经验，构建适合中国国情的反就业歧视的法律制度，消除就业歧视，成为社会各界热议的话题。

　　中国劳动关系学院教授　林燕玲

　　提示：最新的调查数据显示，有85.5%的人认为在找工作当中存在就业歧视，其中认为严重和比较严重的占到58%。而严重的歧视发生在健康领域，对于身份歧视和性别歧视人们也能够意识到，但对健康歧视和同性恋歧视反对的人很少。

　　2006年1月12日，中国正式批准了第42届国际劳工大会通过的《1958年消除就业和职业歧视公约》（第111号公约）。批准该公约进一步体现我国政府“以人为本”的执政理念，是中国政治和社会生活中的一个里程碑，将进一步明确国家在消除就业和职业歧视方面的责任，促进我国建立和完善反就业歧视的法律制度，推动我国构建完整的反就业歧视机制，培育和提升我国公民的权利意识和平等观念，将对中国社会产生重大而深远的影响。

　　2007年2月26日，《就业促进法（草案）》首次提请全国人大常委会审议。该草案规定，县级以上人民政府应当建立失业预警制度，预防、调节和控制可能出现的较大规模的失业；政府设立的公共就业服务机构应当为劳动者提供免费服务，不得从事经营性活动；用人单位招用人员不得以民族、种族、性别、宗教信仰、年龄、身体残疾等因素歧视劳动者。草案提出，国家实行统筹城乡和区域的就业政策，逐步建立城乡劳动者平等就业的制度。

　　市场经济崇尚公平竞争，就业歧视导致劳动力市场的分割。消除就业歧视，建立统一的劳动力市场，完善市场经济体制，是中国融入全球经济的必然选择。我国既是WTO成员国，也是国际劳工组织的成员国，而这两个组织中的核心价值观念之一，就是消除就业歧视。批准第111号公约表明中国对于经济发展和社会进步关系的认识更加清醒。经济的发展有赖于社会进步的支持，否则，经济不可能持续发展。让劳动者平等地分享经济发展的成果，是社会公平和构建和谐社会的内在要求。

　　1、消除就业歧视，政府任重而道远

　　劳动领域每日都在发生着各种形式的歧视，当劳动者遭受歧视时，谁来保护他们？这就涉及到公民和国家的关系。消除就业和职业歧视，实现机会均等与待遇平等，是人权的重要组成部分，是国际劳工组织八项核心国际劳工公约规定的四项工人基本权利中的一项基本权利。当劳动者遭受歧视，无法享有这些权利或他们的这些权利受到侵害时，国家必须做出某种行为以保障公民的权利，第111号公约明确了国家在消除就业和职业歧视方面的责任。

　　中国批准该公约的行为表明，中国政府向国际劳工组织、向国际社会作出郑重承诺，决定承担因批准公约而产生的国家义务。根据《国际劳工组织章程》规定，国家义务包括对内和对外两个方面：对内国家要履行尊重、促进和实现本国国民机会均等与待遇平等，消除就业和职业歧视的义务；对外国家要履行接受国际社会监督的一系列义务（包括定期向国际劳工组织提交国家报告，接受国际劳工组织监督机制的监督，接受其他国家、国际组织和个人的监督，等等）。

　　不仅如此，根据1998年国际劳工大会通过的《关于工作中基本原则和权利宣言及其后续行动》的规定，作为劳工组织成员国，即使尚未批准有关公约，仅从作为劳工组织成员这一事实出发，所有成员都有义务真诚地并根据《国际劳工组织章程》要求，尊重、促进和实现作为这些公约之主题的基本权利。

　　国家采取什么形式来尊重、促进和实现劳动者的这项权利？第111号公约和同名的建议书强调，国家要制定和实施专门的国家政策，旨在消除任何形式的就业和职业歧视，促进劳动者在就业和职业方面享有均等的机会和平等的待遇。在制定和实施国家政策时，要特别注意：

　　一是每个国家要根据自己的国情确定采取哪些措施，促进机会均等和待遇平等。国际劳工组织认为，该项政策应通过立法措施、有代表性的雇主组织和工人组织之间的集体协议、或符合国家条件和实践的任何其他方式予以实施。在这些措施中，法律和集体协议是消除歧视、促进机会均等和待遇平等的重要手段。教育活动是培育执行国家政策的进一步手段。此外，消除就业歧视还需要建立适当机构，以及肯定行动措施等。

　　二是这项政策提供的保护既适用于公共也适用于私营的所有就业和职业部门，并扩展到以下方面：

　　获得教育、职业指导和培训；获得就业和职业；得到安置服务；加入工人组织和雇主组织；职业晋升；雇用期保障；集体谈判；同工同酬；与就业有关的社会保险、福利设施和津贴；以及职业安全卫生、工时休息休假。

　　三是在制定和实施国家政策时充分运用三方性机制。消除就业和职业歧视，一般都涉及各国工人、雇主的权利和义务。在对这些事务讨论和决策时，吸收工人代表和雇主代表以平等的地位同政府代表一起研究、协商并作出决定，体现了对劳动关系各方的尊重以及谋求通过协商讨论达成共识的意愿。这样作出的决定能够兼顾有关各方，便于付诸实施。

　　2、消除就业歧视，需构建完整的反就业歧视机制

　　就业和职业歧视的特点、遭受歧视的人的弱势和特殊困境，决定了不仅要建立和完善反对就业和职业歧视的法律制度，而且要构建完整的反对就业和职业歧视的机制，解决由谁来认定和处理歧视、受就业歧视侵害的人如何获得救济的问题。目前，我国的反就业歧视机制比较滞后。笔者认为，反就业歧视机制虽然没有明确写入第111号公约，但它作为世界各国实施该公约经验的总结，在2003年国际劳工组织《工作中平等的时代》全球综合报告中得到阐述，因此，可以把它看成是第111号公约的延伸。

　　在我国，构建完整的反就业歧视机制除了法律制度以外还应该包括：一是建立专业化的机构来解决由谁认定和处理歧视的问题；二是制定扶助弱者或弱势群体的相关政策和措施；三是在“强资本弱劳工”的局面下，强调企业或用人单位承担的社会责任；四是动员遭受歧视的弱势群体组织起来，进行抗争，争取平等。批准第111号公约，必然会推动我国构建完整的反就业歧视机制。在这方面，世界各国的经验值得我们借鉴。

　　建立专业化的执行机构来处理歧视问题，促进平等。这是国际劳工组织倡导的，但在中国，尚未建立这种机构。各国反歧视的做法不尽相同，但这些专业化的执行机构大致可以分为两类，第一类是咨询和促进性的，包括提高妇女地位委员会、少数人群委员会和跨部委协调机构。它们通常收集、出版和传播信息，并为立法、政策和行动实施计划提供分析和咨询。这些机构的结构往往是“超三方”的，包括利益相关群体的代表。第二类专业化执行机构有准司法权力，有权审查有关歧视的投诉，如澳大利亚的人权和机会平等委员会，拥有促进和监控双重权力。

　　此外，一些专业化的执行机构还有权自己发起投诉和调查，并不需要依赖个人的投诉。两类机构相比较，第一类机构的优点在于它可以对某种歧视的认识和处理非常专业化，如对妇女问题或少数人群问题；而第二类机构有能力同时处理多种形式的歧视。总之，与通过法律或司法途径处理歧视相比，专业化的执行机构可以以非正式和低成本方式，协助歧视的受害者处理和解决投诉。

　　制定扶助弱者或弱势群体的相关政策和措施。各国对这些相关的政策和措施的称谓不尽相同，如美国称为肯定行动(affirmativeaction)，加拿大则称为就业平等措施(employmentequitymeasures)；在欧洲，使用“积极行动(positiveaction)”一词，还有一些国家使用“临时特别措施(specialtemporarymeasures)”的提法。不管使用什么样的术语，这些政策措施的目的都是要使代表性不足的群体成员能够获得工作、教育、培训和提升等各方面的机会。

　　这些措施包括：当求职者之间差别很小时，给予目标群体一些有利条件，或对指定群体成员给予实质性的优先权。如采用配额制将某些职务的一部分分配给指定群体成员就属于肯定行动的措施。因此，为了将所有的人置于平等的地位，肯定行动措施是必要的，特别是如果群体之间的不平等差距巨大，而且这种差距源于一个群体对另一个群体的压迫和社会排斥时，尤其需要如此。但需要指出的是，肯定行动措施具有临时性。这意味着要定期、客观地对肯定行动项目进行评估，目的在于确定其有效性，定期重新规定其范围和内容，并决定何时终止其活动。

　　把消除歧视作为企业承担社会责任的指标。企业是用人一方，往往也是对劳动者施加歧视的一方。

　　工作中的歧视不会自行消失，市场本身也不会对自身的歧视加以处理。因此，只有对用人单位的用人自主权进行界定，对其行为加以限制，才能减少和消除歧视，实现劳动者的平等就业权。目前，在国家层面上，公共采购政策在同工作中的针对少数民族群体成员或残疾人的歧视作斗争方面，是一个强有力的手段。

　　在国际上，非政府组织、工会、妇女组织和其他组织联合起来，对跨国公司行为施加影响，保证其遵守工作中的基本原则和权利，包括消除歧视的原则。在联合国层面上，公司参与“全球契约”计划，会获得一些机遇，但也意味着这些公司要承担企业的社会责任，保障员工的机会均等和待遇平等。

　　动员遭受歧视的弱势群体组织起来，进行抗争。这是促使国家和国际组织采取反歧视对策的主要动力。在国际上，自20世纪60年代以来，黑人和妇女运动、女性和男性同性恋运动、土著和部落组织、代表残疾人和弱势群体的组织动员起来，积极寻求和争取对自身平等尊严和价值的承认。

　　在国内，遭受歧视的人纷纷行动起来，如1600多名公民签名，要求“对全国公务员录用中限制乙肝病毒携带者的规定进行违宪审查”；他们还建立了名为“肝胆相照”的网站，在论坛中诉说遭受歧视的经历，交流信息和经验，提出反歧视的建议和行动计划，其影响越来越大。这些事例说明，动员遭受歧视的弱势群体组织起来，进行抗争，争取平等，是消除就业和职业歧视的关键。

　　在培育和提升我国公民的权利意识和平等观念方面，我们要做的工作很多，但最主要的是要利用媒体的影响力，曝光歧视行为，宣传平等，允许各方面对歧视问题进行充分的讨论和对话，使整个社会了解歧视的不同形式、歧视的社会危害性，使公民权利意识和平等观念深入人心。同时，促进政府和民众双向互动，即社会大众的呼声可以通过多种渠道传达到决策层面，使政府的承诺通过国内立法、宣传和监督工作落实到对公民权利的保护。第[1][2]页