政府应为社会提供更好的公共服务

　　本报记者 廉颖婷

　　4月9日，由中国社会科学院数量经济与技术经济研究所、特华博士后科研工作站组成的联合课题组近日完成了《中国公共服务发展报告2006》。这份报告指出，我国当前政府公共服务“总体水平偏低、发展不平衡、效率低水平趋同”，基本公共服务综合绩效整体处于偏低水平。

　　这份报告的两位执笔人之一、中国社科院数量经济与技术经济研究所经济学博士蔡跃洲在接受《法制日报》记者采访时表示：“由于数据很多不可能收集全面，所以我们这份报告的指标体系未必准确。我们只想起到抛砖引玉的作用，希望大家能够重视政府公共服务这个问题”。

　　政府应该怎样为社会和大众提供服务呢？现实中的一些现象是：

　　2006年7月12日，民政部《全国地名公共服务工程》试点示范项目———“北京向导问路热线”每分钟1元的收费标准遭到市民诟病：问路还要收费。那么政府每办一件事就要向居民收费吗？

　　多数入室入屋盗窃、抢劫抢夺等多发性案件发生在居民小区，缘于治安防范设施和防范措施不足。加强防盗是靠居民个人去投入还是靠政府采取措施？

　　“如果家里人得了大病，对于我们这样的普通百姓来说，简直就是一场灾难。生了大病，该去向谁求助？”……

　　这些看似普通的民生问题，却与政府公共服务职能的严重缺位有着很大关系。

　　因此，政府需要转型。需要从经济管理型转向社会服务型———改革的目的，在于社会的长治久安。只有政府真正做到服务于民众，真正从管理型政府转向服务型政府，在公共财政制度日渐完善的情况下，方可建立一个公共服务型政府。“我们想要的是一个最基本的公共服务，是一个底线公平的社会，它可以给每个人提供一个最基本的保障和同等的机会。”蔡跃洲说。

　　民意公共安全不尽人意

　　普通百姓对于建立一个公共服务型政府的迫切需求，当从抗击“非典”开始。

　　2003年春天，突然爆发的“非典”让人们措手不及，而当时政府所能提供的公共服务远远不及人们的需求。尽管在“非典”中后期，政府处理公共危机的能力，使人们看到了建立公共服务型政府的希望。也正是此时人们发现，公共服务型政府对于老百姓来说有多么重要。然而，政府公共服务总体水平始终偏低是不争的事实。

　　“政府公共服务总体水平偏低有它的客观因素。”蔡跃洲说：“现在中国的经济正在起飞，还处于起步阶段，因此公共服务水平偏低有一定的必然性。我们这个报告所采用的数据是2000年至2004年之间，代表的是2004年的状况所以有一定的滞后性。这两年，随着财政政策力度的加大，从2006年开始，政府公共服务水平已经有了比较大的提高。”蔡跃洲说

　　值得注意的是，《中国公共服务发展报告2006》中一项针对“城镇主要公共服务问题”民意调查显示，有20.5%的人财产安全曾受侵害；19.7%的人对城市治安防范设施表示不满。

　　城市治安防范设施不够完善，直接导致的后果就是：“社区治安‘久治不安’、社区违法犯罪‘常打不息’”。蔡跃洲也坦陈：“在公共安全方面，《中国公共服务报告2006》中所选取的指标涵盖范围不够全面，这主要是由于数据收集等客观原因。但总体来说，这些指标也能在很大程度上反映公共安全方面的一些基本情况。

　　2006年8月，中国社科院社会学所研究员朱庆芳做了一组调查。朱庆芳从国家统计局的相关数据中，选取了38个重要指标组成一组指标体系。其中，社会秩序和社会稳定指数难以乐观。从1979年到2004年26年间，中国社会秩序指数年均递减1.7%，社会稳定指数则年均递减1.1%。在朱庆芳的研究里，社会秩序指数由刑事、治安、贪污、生产、安全五项指标组成；社会稳定指数则由通胀、失业率、贫富差距、城乡贫困率等指标组成。这些数据都表明：政府所提供的公共产品及公共服务远不尽如人意。政府公共服务水平已经严重滞后于经济和社会的发展，公共服务的需求和公共服务供给的矛盾在不断扩大。

　　国家行政学院教授邱霈恩对记者说：“看病难、看病贵，社会保障体系不够完善，城乡发展差距和收入差距仍在拉大等问题，大都同基本公共服务不足、缺失和失衡有关。亟须通过逐步实现基本公共服务均等化来加以解决。”

　　转型目的在于长治久安

　　政府的职能，无论是经济调节、市场监管，还是社会管理，其最本质的内容就是公共服务。2004年，温家宝总理就政府的社会服务职能指出：“管理就是服务，我们要把政府办成一个服务型的政府，为市场主体服务，为社会服务，最终是为人民服务。”

　　如果政府公共服务做得好，社会便长治久安。但许多地方政府却是“管得太多，管理往往‘越位’；服务太少，服务‘缺位’严重。”加之目前政府管理绩效评估指标体系，是以GDP增长为核心的考评体系。也就是说只考核单纯的经济增长，而忽视了很多指标，如社会、人文、基础教育等等。这都将政府掌握的资源重心转移到经济领域，使得政府长期充当了经济建设主体和投资主体的角色。

　　由于公共服务的内容具有公共物品、自然垄断和外部经济等特征，因而是市场难以有效提供的，因此提供公共服务成为政府的重要职责。银河证券首席经济学家左小蕾对《法制日报》记者表示：“政府的职能本来就是提供公共服务，但我们的政府从计划经济过渡到现在，政府更多的还在参与经济领域方面的事务。”

　　目前的状况是政府在社会公共领域严重缺位。这导致了我国在公共服务领域中出现了不少问题，如公共服务发展滞后、总量供应不足、公共投入短缺、分配不平衡等等。解决这些问题的关键，就是转变政府职能。

　　只有政府从管理型转向服务型，政府公共服务职能有所加强，才能缓解我国当前面临的众多社会矛盾和结构性矛盾。“现在说到公共服务，就意味着政府职能的转移，比如减少行政审批手续，减少一些行政干预，这样市场体系才能比较完善。”左小蕾说。

　　财政促进公共服务均等化

　　蔡跃洲认为，要将政府的公共服务落到实处，公共财政的支出是非常关键的一项因素，它是政府提供公共产品的经济基础。也就是说，公共财政是在市场失灵的情况下，政府履行公共管理者职能、为社会提供公共服务的一种政府分配行为。

　　因此，公共服务型政府和公共财政密不可分。一个完善公共财政体制，是提升政府公共服务水平的重要一环，也是促进基本公共服务均等化的根本。于是在1998年，中国首次提出了建设公共财政制度。但目前我国的财政支出格局还带有比较浓厚的“建设财政”特点，财政支出被大量用于那些本该由市场发挥作用的领域，经济建设支出过高、公共服务支出偏低。

　　因此，如果政府在公共服务领域中有所作为，必须加快公共财政建设步伐，加大财政支出中用于社会公共服务项目的比重。《中国公共服务发展报告2006》就指出，要进一步加大对公共服务的投入，特别是要加快推进公共支出结构的优化调整，引导财政资金优先向公共服务领域倾斜。

　　中国社会科学院研究员高培勇指出，政府部门收支行为的不规范性一直是改革过程中的老大难问题，并成为公共服务体系建设的一个制约因素。他认为政府公共服务不足最显著的例子“无过于与公共服务密切相关的公共财政制度，至今未见端倪。”

　　虽然我们能够看到，政府税收在远高于GDP增长速度之上增长，但公共卫生体系、义务教育、贫困人口救济等纯公共型服务却未见明显改善。近年来财政支出增长速度很快，基本保持在每年15%左右，但科教文卫等方面支出占财政总支出的比例，从1992年至2005年却基本没有增长。有资料显示，1998年中国的公共开支仅1.23%。

　　“财政转型，关键是政府如何更好地提供公共服务产品，构建和谐社会体系，使普通大众都享受到最基本的公共服务。”蔡跃洲说。

　　在十六届六中全会上，财政部长金人庆就表示：中国将完善公共财政制度，力求基本公共服务“均等化”。但国家行政学院教授邱霈恩在接受记者采访时强调，基本公共服务均等化不是基本公共服务平均化。他表示：“均等化是把贫富差距控制在合理的范围之内，使不同社会阶层均衡受益，以保障公民基本权利，消除不和谐因素；而平均化是对公共资源进行单纯的份额等同的分配，既不公平也无效率，有碍于全体人民共享水平不断提高的基本公共服务。”

　　在采访中左小蕾表示，目前政府公共服务水平偏低是大家的共识。但政府一直在努力，这几年也有所改善。例如取消农业税、对农村义务教育阶段的贫困学生实行“两免一补”、解决失地农民和进城农民工社会保障问题等等，来加大对农村和一些经济社会发展薄弱环节的资金支持。

　　和谐社会政府应购买法律服务

　　政府公共服务职能的转型，意味着社会的合谐发展。目前中国还处于社会经济转型期，各种矛盾相互交织并可能在一定程度上激化，诱发违法犯罪的潜在因素大量增加。律师便成为促使社会和谐的独特力量。

　　“律师可以更好地化解社会矛盾。”上海市律师协会会长、国浩律师集团事务所合伙人吕红兵律师表示：“律师在公共服务方面的作用很大。通过具体执业行为，律师能直接知道老百姓关心什么，知道政府在依法行政中可能遇到哪些问题，并能从法律角度提出相应的解决之道。”

　　吕红兵为记者介绍了上海的一些情况：“现在上海市有180家律师事务所与91个街道以及30多个镇签约，定期定点为社区居民提供法律服务。上海律协举办的‘东方讲坛·律师谈’系列法治讲座，仅2005年12月份就有50多名律师向2000多名市民讲解政策、法律问题，并现场互动式解答法律咨询。”

　　他认为政府公共服务的职能就是关心民生、为社会服务、为百姓服务。政府借助律师来提供公共服务，可以达到长效的管理效果。除了律师无偿提供法律服务外，“还有一个概念，就是政府可以购买法律服务。这涉及到公共财政支出的问题。”吕红兵说。律师有规范政府行为的职责。政府本身也需要法律来规范行为。因此“现在上海很多区都有自己的法律顾问团，他们聘请资深律师来担任法律顾问。有的区长在处理信访接待时，都会让律师坐在边上，以便能有一个正确的法律判断。”吕红兵说。