广东再探“法律雷区” 拟让农村宅基地上市流转

　　广东再探“法律雷区”

　　拟让农村宅基地上市流转

　　《中国经济周刊》记者 谈佳隆/广东报道

　　早在今年2月初，广东省召开“两会”期间，广东省国土资源厅厅长林浩坤（现已调任省监察厅厅长）就向媒体表示，由该部门草拟的《关于加强农村宅基地管理的通知》已上报广东省政府审批。

其中明确了农民合法的宅基地可上市流转，其中包括宅基地的转让、出租，并拥有收益权。此消息一出，立即引起了各方的高度关注。

　　此后召开的全国“两会”上，温家宝总理在政府工作报告中指出，包括农村集体建设用地和宅基地，都要控制增量，盘活存量，提高土地利用效率和集约化程度。专家认为，“盘活”一词显得特别醒目。

　　十届全国人大五次会议审议通过的《物权法》第一百五十三条也规定，“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定”，而此前的说法是“禁止城镇居民在农村购置宅基地”。

　　《中国经济周刊》(国内邮发代号2-977)记者在实地调查采访中发现，广东农村宅基地转让出租的地方法规尽管还未最终出台，但农民的私下交易已较为普遍，并自发形了成一个宅基地流转的地下市场。

　　宅基地商品房成了“香饽饽”

　　在20世纪80年代，广州天河地区还是一片农地，区内的越秀公园、小北地区还属于郊区。

　　如今，越秀公园周边已经成为广州的中心区域，小北地区成了在广州的外国人最多的聚居区，天河地区更是成为广州最为兴旺的商贸商务中心。广州的高速扩张使得这些“繁华地段”遍布着大量的农村集体土地。

　　广东省国土资源厅的一位官员向记者表示：“市场对于宅基地上市流转的冲动主要集中在广州、深圳以及周边地区，特别是广州、深圳市内的那些集体所有制土地，因为随着城市地价的上升，这些集体所有土地的潜在价值预期也在升高，很多人想买。”

　　多年来，在广州、深圳等发达地区，农民与城市居民私下或公开出让、出租宅基地使用权的情况就开始出现了。

　　据了解，一些村民在靠出租宅基地上所建房屋获得较为长期的稳定收益，而一些村民则将自己手中的宅基地使用权及其附在其上的建筑物通过各种形式出让、出租，再用这些钱在城里买房买车，过起城市人的生活。

　　在广州市中心城区，目前聚集着以下渡村、石牌村为代表的属于农村集体所有制的土地约有138块。近日，记者曾联系广州市国土资源和房屋管理局想了解目前广州宅基地分布和交易情况，该局办公室的相关负责人以“问题敏感为由”拒绝了记者的采访。

　　按照我国《土地法》，宅基地属于农村分配给村民，村民只能在上面建造房屋供自己使用，但所有权归村民集体所有的农村土地。按照目前的法律规定，宅基地使用权不能在房地产的一级和二级市场上交易。

　　宅基地商品房交易由来已久

　　即便如此，在广州，依旧有一些中介公司在操作宅基地住房的交易。

　　记者从广州大道北某住宅区了解到，该住宅区的土地权属是集体所有制，在一座7层的楼房里，每层六户住户，每套面积约70－120平方米。该项目最低售价仅3500元／平方米，还带标准装修。而同地段的商品房价格已达8000－9500元／平方米。

　　一位知情人士向记者透露，一些房屋中介所称的“宅基地证房”是没有房产证的，不能到房屋交易中心办理产权，所以只能到公证处做公证交易。

　　他还透露，宅基地使用权的买卖已经被套上了“合资建房”的外衣，其签署的也是合资建房的合同。买卖双方往往会签订宅基地鉴证书，并到公证处公证，但宅基地鉴证书只是买卖双方协议的证明，不能代表买家可凭此获得房屋产权。因此，这种交易在严格意义上是被禁止的，并可能触犯《刑法》有关对非法转让土地的相关条例。

　　作为一种现象，虽然宅基地使用权交易没有任何法律上的保证，但依然屡禁不绝。作为当时引人关注的事件，天河“龙怡苑”经常被提及，2004年，广州市政府就强令拆除被称为“广州最漂亮的宅基地自建房”——“天河龙怡苑”。 整个小区9栋21层的大楼位于城区主干道中山大道旁，当时的售价只需2000多元／平方米，不到周围商品房价格的一半，两期1000多套房子不到10天就被一抢而光。按照当时广州市的规定，即使是宅基地农民住房也要申请报建，但“龙怡苑”自兴建起的近两年来从没有办理过任何规划审批手续。

　　巨大的房屋差价与广州市民对于房屋居住投资的需求促使了宅基地使用权市场的不断壮大，但是，广东省国土资源厅一位消息人士却有着不同的看法。

　　他向《中国经济周刊》(国内邮发代号2-977)表示：“以广州为例，以买卖形式的实质交易并不多，在出租、出让形式中，出租占到了90%-95%以上，宅基地在城内不太可能存在太多出让交易，在郊区可能存在少量零星交易，但不成气候。”

　　农民靠“种房子”

　　过上惬意生活

　　下渡村位于广州海珠区北部，是广州市中心城区138个集体所有制土地中面积最小的一个。伴随着广州市南拓的城市规划，原本位于珠江以南的海珠区逐步成为广州市的市中心，随之而来的是，下渡村成为广州中心城区中名副其实的在城市中的村落。

　　据了解，从上世纪90年代后期开始，下渡村村民在原有宅基地上兴建了大量楼层。这种现象在广州市其他集体所有制土地也十分普遍，被俗称为“种房子”。

　　特别是近几年来，随着“广交会”部分展馆迁往位于海珠区的琶洲展馆，滨江东高档住宅区的开发和中大北门广场改造等原因，该区域无论是房屋租赁还是售楼的价格急速攀升。

　　以与下渡村相临的蓝色康园楼盘为例，其二手房每平方售价已经接近1万，离下渡路不过50米远的金海湾已经成为广州单价最为昂贵的楼盘之一，每平方米单价已经达到了2.5-3万元。

　　一位40多岁的下渡村张姓村民告诉记者，虽然他们还是农村户口，但从一出生到如今都没有再种过粮食了。惬意的生活全都靠着把宅基地上“种”出的楼房出租谋生。

　　在下渡村生活了50多年的郝姓村民告诉记者：“下渡村以前的居民多为当地农民，随着海珠北的发展，大量外来打工人口的流入，成为外来人口租住的集中营，近些年来倒是有些变化。”

　　“目前，在下渡村租房的除了外来人口之外，主要有四部分人，第一，当地快毕业的大学生；第二，全国各地来中山大学考研究生的人；第三，刚开始工作收入也不高的上班族；第四，下渡村的小商贩们。”

　　广东省国土资源厅相关人士告诉记者：“像下渡村这种在高校周边的主要是以学生和刚就业者大学生为主，而在小北、天河地区，不仅仅有刚刚进入社会的年轻人，也有不少外国人，概括来说，主要是那些暂时没有雄厚经济基础的外来人员。”

　　记者在采访中发现，在广州，一户农民在40至50平方米的宅基地上可自盖一栋楼房，房子一般有7、8层高，一层4—6间，而一楼往往用来出租商铺。按照保守计算，一年下来，一户农民仅住宅租金收入都要在15-20万以上。而在下渡村临近下渡路一带的各式杂货铺和饭店等店铺，村民出租的商铺租金甚至高达每平方米每月200多元。按照一个两层店铺100平方米推算，在一块宅基地上仅一二两层的商铺的年净收入就高达25万。

　　有分析人士认为，或许，这才是为什么那么多城里人愿意冒着政策的不明朗甚至违法的风险购买在产权上存在问题的宅基地使用权。

　　郝姓村民告诉记者：“像下渡村这样，有较高预期、租赁回报率较高的宅基地使用权的买卖还是有很大市场的，很多广州城里人都羡慕我们，农民的收入不单来自于宅基地房屋的出租租金，更来自于村里的‘分红’，他们过着‘闲庭信步’的生活。”

　　（配文）广东农民“一户多宅” 不担心“失去房屋”

　　《中国经济周刊》特约记者 祝桂峰/广东报道

　　十届全国人大五次会议高票通过的《物权法》将于2007 年10月1日起施行。《物权法》第十三章明确了宅基地使用权。但是，对于广受关注的宅基地使用权上市流转问题，《物权法》并没有突破原有法律、法规的规定。究其原因，主要在于目前我国农村社会保障体系尚未全面建立，并且，在很多地方宅基地仍然是农民生活最基本的保障。

　　而在这前的2月份，广东省有关部门表示，将对农村宅基地制度进行改革，允许农民合法的宅基地上市流转，目前已草拟了《关于加强农村宅基地管理的通知》（以下简称《通知》），并上报省政府审批。目前，已要求各地对现有的农村宅基地和农民住宅完善确权和登记发证手续。

　　广东宅基地改革迫在眉睫

　　据了解，广东方面的考虑是，宅基地流转可以集约用地，并加大市场配置土地资源，这对珠三角的发展具有重要意义。广东的现实情况是很多农民都是拥有“一户多宅”，甚至在城里购买了房子，所以对“失去房屋”的说法并不担心。

　　众所周知，随着广东经济的发展，各项社会保障体系不断建立与完善，这块曾是广大农民安身立命的根本，是他们身份象征的土地，这些原本处在城郊的村庄正被日益扩大的城市圈所吞没，农民进城、城里人下乡越来越普遍，农民和城里人的界限越来越模糊，村民的生活日渐富裕，纷纷在城里买房买车。村里的宅基地也水涨船高，法律法规虽有明令禁止，但租售市场仍然旺盛。

　　事实上，由于广东省宅基地的流转“身份”一直得不到认可，很多发达地区的农民都私下进行房屋交易。已经多次出现农民私自转卖宅基地或住宅的情况，尤其是广州、深圳等发达地区，宅基地随着城市经济发展不断升值一些城市市民擅自买下农民的宅基地，重新建房或自住或出租。在广州市海珠区小洲村，从几万元到几十万元，买房、租房的人很多，目前仅广州类似小洲村这样的城中村就有138个。在东莞、佛山等地，为加大招商引资力度，纷纷建设农民公寓，将村民集中安置居住，从而腾出大量土地，包括宅基地用于建设厂房等。

　　立法试验田里 “雷区”终于突破

　　据悉，早在2001年，广州就已经提出过宅基地流转的问题。当时说补交一定的地价，宅基地房屋就可以交易，只是由于操作问题，后来没有了下文。同时，广东迫于建设用地紧张的压力，也早已在土地流转方面开始了尝试。

　　2005年10月1日，广东省以“政府令”形式发布《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》（下称《办法》）规定，农村集体土地将与国有土地一样，按“同地、同价、同权”的原则纳入土地交易市场。《办法》实施以后，得到了全国的极大关注，国土资源部也多次到广东调研，了解试验的效果。

　　尽管目前尚没有统计数字显示，广东有多少宅基地流转。但在促进经济发展的考量下，尽管一直冒着“违法违规”的危险，广东实际流转的宅基地数目却不在少数。据悉，广东宅基地面积标准在平原地区和城市郊区为80平方米以下，丘陵地区120平方米以下，山区150平方米以下。广东现有5047万农业人口，按一家4口推算，计有1260多万农户。即使以80平方米每户计算，也有超过10亿平方米的宅基地面积。

　　同样，目前究竟广州有多少宅基地？也没有一个政府部门能提供确切的数据，但相关人士透露，广州市国土资源和房屋管理局等部门在2000年之前已经用卫星遥感、地理信息系统等现代测绘手段对广州市的宅基地数量作了登记普查，所有城中村农民住宅已全部登记备案。

　　宅基地房上市 众人说法不一

　　“宅基地流转问题在各地都是最难突破的，在广东也一直被称为‘雷区’，因此如果能得到同意并实施，在全国具有示范意义。”中山大学政治与公共管理学院博导陈瑞莲认为，广东是在2005年实行的集体建设用地使用权流转的基础上再次迈了一步，选择在今年“两会”期间高调推出这一政策，可能是有意在试探社会反应，从而为下一步决策作参考。

　　广东省第二届特邀国土资源监察专员吴志峰说，随着农村劳动力向城镇转移步伐加快，举家进城居住、务工或经商的农民日益增多，农村集体土地上农民卖宅基地或住宅的情况越来越普遍。由于这些宅基地或住宅没有经过确权，买卖时无法办理过户手续，造成这些农村宅基地交易存在风险，由此便导致大量农村宅基地闲置甚至毁坏，致使农民的宅基地或住宅缺乏有力保护。吴志峰说，这种状况已不利于农村人口的流动和农村经济的市场化发育。为此，尽快完善有关法律法规，通过为农民住宅办理产权证的方式，使农村集体土地上所建私宅能够合法、有序地买卖，以促进农村人口有序流动，推动农村经济健康发展已成当务之急。就此而言，广东的合法宅基地或可上市流转显然具有开拓意义。

　　宅基地可上市的新规出台后，会否出现突击建宅基地房、加大城中村改造的难度？有专家对此也表示了担心，“不排除违法建筑加剧，政府执法任务加重，而广州市城中村改造的成本将加大。”

　　但也有专家认为不必过虑，因为该《通知》早已未雨绸缪：明确“通知下发后新发生的超过法定面积标准或非法取得的‘多宅’的农民住宅、一律不得确权登记发证并依法予以拆除。本通知下发前发生的超过法定面积标准或“多宅”的农民住宅，没有申请对违法用地、违章建筑统一处罚给予办理确权及登记发证手续的，一律依法予以拆除。”

　　流转价格将由市场决定

　　针对宅基地流转之后的使用问题，广东省国土资源厅有关人士表示，目前尚未有具体的措施。但是按照国家有关的土地管理规章，宅基地也受到土地用途的管制，不能用于经营性用途，例如不能用于房地产开发、变更成厂房等。改建也必须要依照有关规定报批。

　　尽管广东省国土资源厅表示，该新规还没正式出台，政府还在研究，但房地产业界普遍认为，该项新规无疑给了市民一个信息：除了可以从开发商手中买到商品房和通过单位自建房的重启获得经济适用房，也可以宅基地上市流转，如此多的购房通道，在目前情况下，对开发商、购房者都有一种心理暗示作用，对稳定房价有益处。

　　有分析师认为，广东宅基地的流转对房价和市场供应不会有太大影响。“农民把房子卖掉还要再买进新房，数量也有限，买进卖出对市场不会太有影响。而且流转放开后，宅基地等同于商品房的性质，价格都是市场化的，不会对现有房价带来冲击。”

　　对于这份管理方法的出台时间表，广东省国土资源厅有关人士向记者透露，《通知》有可能在今年上半年获得省政府审批，届时应“有所探索”。在此情况下，广东试探性走出的这一步，或许可以打开一个新的局面。

　　据悉，广东省近期已经开始组织对农村宅基地使用情况的调查，主要是完善确权及登记发证手续。在流转价格方面，广东方面也表示流转价格应由市场决定，因地区而异，不会出指导意见。

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