成都“小产权”破冰背后

2007年7月，北京通州区太王园小区小产权房基本竣工，今年北京查出百万平方米小产权房

成都郊外一群群住宅拔地而起。产权虽“小”，工地的气势很大

刚刚到手的小产权房，已有人开始抛售

　　成都“小产权”破冰背后

　　2007年的房地产市场，“小产权”横插一脚，引来热议频频。

　　这是一个发生在乡村的城市话题，在城里人看来，都是房价惹的祸。因为合法性遭受质疑，小产权房价格比商品房低了一大截；又因为价格优势，小产权房有了生存空间。

　　乡镇政府、街道办事处乃至村委会是亲手策划“乡产权”开发的主体，以零地价起步搞起“类房地产开发”，直接与高价拍地取得商品房开发权的开发商争夺市场。

　　因为牵动着诸多利益方的神经，“小产权”的话题变得敏感起来，核心问题归根结底是集体建设用地使用权流转问题。既反映出了城市低收入家庭对廉价房的强烈渴望，也反映出了城乡二元土地政策结构下，农民的地产与房产权利，正逐渐在原本灰色的空间里变得清晰起来，并要求正式的法律表达。

　　在成都，借助新居工程，据说有200多处小产权房正在开发、销售，占市场供应的20％左右。

　　成都市出台了一个关于集体建设用地使用权流转管理的试行办法，实现了集体土地使用权一定程度上的流转，可谓破冰之举。

　　成都样本，对其他同样面临“小产权”挑战的城市又有怎样的启示？

　　“小产权”能否合法化，它的出现对目前高企的房价有多大的抑制作用？（杨 江）

　　“农夫产权”有点玄

　　在“小产权”这个迷局里，买意味着风险，不买可能意味着又一次安家置业乃至投资机会的丧失。

　　撰稿／杨 江（记者）

　　大龄青年的购房自救

　　这是一个今年以来在国内多个房价高企的城市上演渐频的场景，29岁的乐山籍小伙子欧阳揣着多年的安家置业梦想，在这个艳阳高照的周末穿梭于成都市城乡接合部的多个“乡产权”楼盘。

　　这一天的奔波，从早上放弃懒觉，一边啃着路边买来的两个包子，一边挤上开往郊县的班车开始，似乎注定辛劳。

　　成都人话里的“乡产权”、“农夫产权”，其实就是现在房地产市场里惹得无数根舌头在打架的“小产权”。

　　“小产权”这个词“发明”于率先出现房价高企的京城，就像北京人当初称中巴车为“小公交”，“小产权”不过是民间一个约定俗成的叫法，泛指在农村集体建设用地上由享有该土地所有权的乡镇政府、村委会单独开发或联合房地产企业开发建造的房屋。这类房屋只有乡镇乃至村委会颁发的房屋权属证书。

　　长期以来，我们国家实行的是城乡二元结构的土地管理制度，只有城市国有土地经合法程序后方能建造商品房上市流转，并由国家房管部门颁发房产证，也就是所谓的“大产权”。

　　而农村集体建设用地，在法律上禁止非集体经济成员也就是城镇居民购买农村宅基地及农民房。农村集体土地只有经国家征地，土地性质变为国有后方可用于房地产开发。

　　确切地说，在法律层面，非法的并非“小产权房”，而是城镇居民与“小产权房”之间的购买行为，因此“小产权”的“小”便有了“不合法”的暗指。

　　城里人购买“小产权房”，这一现象早在十多年前房地产业刚刚起步时就已出现，只是最近两年，房价急速攀升，在人们的购房压力日益增加的情况下，才变得显著起来。

　　欧阳其实并非“无产者”，他在成都市区二三环之间已经有了一套两居室的商品房，那是他在2005年底购买的。

　　“着实体会了两年的房奴艰辛！”欧阳感慨，2005年，刚在成都工作不过3年的他纯粹是被迫“献身”房产。“满耳听到的都是对高房价的不满，天天期盼着房价下调，等来的却是一天天的上涨。”

　　“现在买不起，再等，以后就更买不起。”他贷款15万元购买了一套二手房，当时的均价不过2000多元一平方米，但对于出身农家、积蓄微薄的他而言，近10万元的首付款着实让他使出了吃奶的力气。

　　“就差没卖身了。”欧阳戏言。两年后的今天，这套房子已经翻价近一倍，“但增值与我何干？只要我一天住在里面，就一天得不到涨价带来的真正实惠。”

　　中介公司这几天几乎每天都在说服他卖房，“每天都说又涨了，对我，听着更像自慰。”

　　“房子卖了，看起来可以赚十几万元，但我住哪？成都市商品房均价已经涨到五六千元一平方米，中心城区更是超万元，卖了，我更买不起。”

　　但他确实动心了，每个月近2000元的还款对于月工资不过3000元的他确实是一个不小的压力，“谈恋爱，请女孩子吃个饭，口袋都紧巴巴的。”

　　29岁，在这个城市，已经是一个成家甚至为人父母的年龄，但欧阳仍是单身，他在前一个星期参加了一个单身派对，得到的信号是：有房、有车、无贷的男青年，姑娘们更青睐。

　　如同其他重点城市，“小产权房”这一年也成为成都房地产的热点话题，越来越多的成都人开始关注“小产权房”，就像试探一汪不知深浅的水潭，慢慢汇入购买者的行列。

　　成都的“小产权房”，单价一般只有周边商品房的一半，在郫县甚至只有1000多元一平方米，价格优势非常明显。

　　“将手头的商品房转手套现，只要花20多万元就可以在郊县买一套一百多平方米的小产权，多余的钱正好可以买部小轿车。”

　　这就是这个自称“大龄问题青年”走近“小产权房”的初衷。“那样至少以后不用在市区开那辆刹车啸叫得可以刺破耳膜的电动自行车，可以开着轿车带着心爱的姑娘在城郊之间兜风了。”

　　欧阳在一家文化单位工作，因此，较多地见闻了有关“小产权房”的争议，他觉得很有必要对郊县的“小产权房”充分调研。“几十万元，身家性命，总不能轻率扔进漩涡。”

　　一个楼盘多家公司销售

　　西郡兰庭是一个“小产权”楼盘，坐落在西南交通大学郫县新校区附近，销售经理王明（化名）与欧阳是网友，约好在销售部见面，按照王明后来的介绍，他曾对成都市“小产权”楼盘做过一个调查，粗略统计有223个“小产权”楼盘在售，遍布成都市郊。

　　“我跟员工说，你们去调研，但凡外面没打广告，售楼部简陋得甚至辨认不出的楼盘，多半就是小产权。”王明会心一笑。

　　出北三环去西郡兰庭的路上，欧阳在川师电影电视学院马路对面一眼看到了一个建设中的楼盘“府河星城”，10多幢高层建筑大多已经封顶。

　　“蜀星建设”、“四川住业”、“四川福龙”……每座楼上挂出的条幅都不同，欧阳嘀咕：一个楼盘怎么有这么多家开发商蚕食？一进工地，欧阳更迷糊了，七八家公司的“咨询处”背对马路，一字排开，这“咨询处”实质就是“销售部”。

　　他先进了福龙公司的“咨询处”，已经有四五个购房者在咨询，一名骆姓售楼人员热情接待，坦言“府河星城”只有集体产权，购房者不能办理“大产权”。

　　“府河星城”为高层电梯楼，在“小产权”楼盘中属于高档，均价3600多元一平方米，骆销售表示，因为是集体产权，所以欧阳不能办理银行按揭。

　　“你可以分期付款，但一般不超过半年。”他建议欧阳一次性付款，因为那样可以有五个点的折扣，算下来就是3400多元单价。“府河星城在三环口，交通发达、人文环境优越，边上就是深圳华侨城和欢乐谷，3年内肯定能升值到5000多元，投资价值很大。”骆销售说。

　　相比周边同样档次的商品房五六千元的单价，“府河星城”确实价廉，而且购房不需要交纳任何税款。但有没有政策风险、有没有希望将“乡产权”转正是欧阳最为关心的问题。

　　骆销售一边拿出一个内含媒体正面报道剪报的文件夹，一边言词坚定地表示不会面临“政府征地即灭亡”的风险，因为楼盘是符合政府规划并得到审批的。至于“小产权”转正的问题，骆销售许诺：一般而言，3年内可以拿到“大产权”。

　　“到时也不需要交纳土地出让金。”他劝欧阳，“其实有没有大产权对你上市流转没有实质影响，如果想转卖，只要到我们这里改一下登记表就可以了。”“改名费”，骆销售说只要2000元，也不需要交纳任何税款，“想买的话，要抓紧，可能过一阵子又要调价了。”

　　一个楼盘怎么会有多家公司设摊销售？骆答复，府河星城规划1．3万户，没有一家公司有实力独吞该楼盘，于是“分而造之”，谁先建好，谁先卖，至于售价，则是统一的。

　　欧阳又到了另一家公司的“咨询处”，销售人员陈小姐递上了一份宣传单，一张白色贴纸遮盖住了单价一栏。

　　欧阳举起宣传单，对着阳光，发现贴纸背后的“单价3140元”，陈解释，这是前一阵子的价格而已，现在是3400多元。

　　销控表上与福龙一样显示，至少80％的房子已经被售出，不过陈小姐说，“照道理，3年内可以办理大产权，但谁也不敢保证。”

　　“如果要转正，肯定是要交土地出让金的，我们测算大概一平方米200元左右。如果你要买下来投资，可以委托我们转卖，只是要收一定佣金。”她说。

　　对于两家公司在产权转正与土地出让金说法上的大相径庭，陈建议，“你要他写进合同，看他肯不肯！”

　　欧阳于是又折回福龙“咨询处”，这回骆销售更正，“是要交一点土地出让金，不会多的，大概100元吧。”

　　“怎么一会一个说法？”欧阳嘀咕。

　　购房者中的精英分子

　　“我曾跟府河星城的人开玩笑，你们这么多家公司的售楼部，干脆统一调头面向马路，一起叫卖，那场面肯定壮观。”对“府河星城”知根知底的王明听完欧阳的介绍后调侃。西郡兰庭尚在打地基，均价2600多元，200米外的商品房售价已是3900多元一平方米。

　　王明证实，“小产权房”确实受关注度很高，甚至不用找专门的销售策划，只要安排几个工作人员，上门买房的就络绎不绝，但多数楼盘说已经销售80％以上未必就是一个真实的反映。“小产权学习了不少商品房的销售技巧，分期销售、分期提价、制造热销之相，这些都有存在。”因为早先认识，王明在很多问题上对欧阳直言不讳。

　　欧阳问到底能不能买“小产权房”，王明说：“我的一个朋友问了一个市人大代表同样的问题，得到的回答是，你要是胆子大，就买一套；要是胆子小，就把钱放银行。”

　　“政府对小产权的态度暧昧，昨天的报道，记者问能否购买小产权房，主管部门并不作正面回应，只是说购买了不能办理合法产权证。你说买，还是不买？”王明说。

　　“有一点你可以吃定心丸，这些小产权，绝大多数都是政府审批的，只不过政府级别有大有小。”王明说，“退一万步讲，即便有风险，推倒也是不可能的，这么多小产权房，这么多人买，法不责众嘛！”

　　就在今年6月，建设部新闻发言人发布《关于购买新建商品房的风险提示》，明确表示“城市居民不要购买在集体土地上建设的房屋”。因为“非集体经济组织成员购买此类房屋，将无法办理房屋产权登记，合法权益难以得到保护”。

　　建设部的这个表态明确了自己的反对立场，但仍有数以万计的人选择“小产权房”，正是基于王明那样“法不责众”的想法。

　　在“府河星城”，销售人员告诉欧阳，一些朝向较好的房型已经被当地一些公务员或者集体经济体的领导者譬如村干部购走。而现实是，小产权的购买大军中，确实汇入了一批公务员、专家、学者，四川省社会科学院经济学家林凌证实，院里有20多人买了“小产权房”。

　　陈建平（化名）就是其中之一，他执意要求记者化名，原因是身为经济学者，身份比较敏感。

　　他3年前在郫县以1200多元的价格购买了一套70多平方米的“小产权房”，“如果被征用，合同废止，卖房者肯定要承担补偿责任；如果将来小产权转正需要交纳土地出让金，我也划算，因为那时房价已经涨得相当可观。”

　　“在针对小产权房的具体政策出台前，可能是一个买入的机会。连省政协的一个朋友前几天都问我能不能买。”陈建平购买小产权房完全是为了投资，他将这套房租给了一对学生情侣，租金每月600元。

　　学者、公务员，这些精英层次的人购买“小产权房”，似乎释放出了一种利好的信号，更坚定了欧阳他们购买小产权房的信心，也让王明他们多了一些说服客户的理由。

　　有意思的是，欧阳在踩盘时遇到的一些购房者虽然大多表示之所以青睐小产权房，是因为急需改善住房又无力承担商品房的高昂售价，但他们似乎更关心小产权的升值空间与转手操作的实际问题。

　　“商品房的投资风险已经很高，小产权房还是一个价格洼地。”陈建平认为，与他一同购买小产权房的同事，有的已经拿到了由郫县建设局颁发的“村镇房屋所有权证”，对这类房屋的所有权在发生转移、变更、灭失、终结等情况时的具体规定也与“大产权证”如出一辙，其中最引人关注的一条是：5年之内可以私人买卖，但是要交纳20％的交易税。

　　王明证实，虽然没有明文规定，但“小产权房”的买卖，实际是沿用了商品房的管理办法。

　　为了规避政策风险，王明说，他们也在考虑一种变通的方式，比如帮助购房者取得小产权所在集体的户口，这样购房就名正言顺。

　　但欧阳觉得“西郡兰庭”虽然背靠西南交大，地理位置却过偏，从市区往返一趟，交通高峰期要两个多小时，可能更适合西南交大的老师与那些想到郊县养老的人。

　　以租代售，规避政策风险

　　中午吃饭的时候，欧阳梳理了一遍上午得到的信息反馈，更坚信“小产权房”值得押上一注。但他多了一个心眼，“开发商现在口头一个个许诺，一个个利好的证据，又有多少可信？”

　　他向西南交大的一个朋友借了一款可以录音的MP3，决定再到城市北郊的北湖风景区看看。

　　北湖风景区是成都市另一个“小产权”楼盘的集聚地，比较知名的楼盘是“北湖印象”，规划面积500亩，建筑面积80万平方米，可以容纳2万人，一向被视为成都市“小产权”楼盘的代表作。

　　从小区对面的北湖客运中心出来，欧阳就打开了录音设备，藏进口袋，“没有哪家小产权楼盘肯将口头承诺写进协议，万一购买了‘北湖印象’，口头承诺录下来将来或许对我有利。”

　　“北湖印象”已经进入三期，外观看来完全是一个中高档商品房的开发架势，保安、观楼车应有尽有，小区沙盘展示区人头攒动，装修豪华得就像一个宴会大厅。

　　这与上午看到的几个楼盘销售处猛一看像个工棚完全是天壤之别。“我们这不是小产权房，因为你根本连小产权证都拿不到，更不用说以后转为正式产权。”售楼小姐开门见山。

　　“北湖印象”的单价是2600多元，仍旧必须一次性付清，不可办理按揭，“我们这是农民新居，所有的房子只签订70年的房屋使用权转让协议，说白了，也就是一纸租赁合同。”

　　欧阳这才注意到，咨询处的销控表在这里摇身变为“租控表”，这实际就是成都目前流行的“小产权房”“以租代售”，本质上说，购买“府河星城”与“西郡兰庭”，签订的其实也是这种租赁合同。

　　把农民房租给城镇居民，在中国乡村经济生活里早已是一个普遍现状，从形式上看，“租”与“卖”之间并没有严格的界限，我租你一个月的房子，还不是等于买了一个月的使用权？

　　房租租期越长，租金越是一次性付清，租赁的行为就越靠近买卖行为，京郊闻名遐迩的画家村，从短租、长租到买断，就是一条连续的曲线。

　　“这和卖商品房又有什么本质区别？既然是租赁合同，我为什么要租70年？10年可以吗？”欧阳反问。

　　“不可以！必须70年！”售楼小姐斩钉截铁。

　　“那你们其实就是换了一个卖房的说法而已。我买了其他的小产权房还有转正的一点希望，买了你们的房，却是租了70年，末了，什么也得不到。”

　　欧阳盘算，法律规定，租赁合同最长20年，也就是说一旦他签订了北湖印象这个所谓的租赁合同，“70年的使用权”根本就是一个无效合同，至少后50年的保障从何而来？

　　北湖印象一期已经有不少人入住，有楼面打出了转卖的广告。欧阳在一桌搓麻将的老人旁边驻足。“对我们而言，在哪养老都是一样，把城里的房子留给儿子住，自己搬到这里，环境又好，只要不遇到政府征地拆迁，租70年和买70年又有什么关系。”一个老者说。

　　北湖印象售楼部挂着成都市有关领导视察小区的照片，售楼小姐一边出示上级领导的批示，一边劝欧阳不必有任何顾虑。她强调，虽然是租赁合同，并不影响以后的转手交易，“你可以到管委会办理一个使用权转让协议，至于差价，那就是你的事情，也不要缴税的。”

　　四川省社会科学院经济学者陈武元说，王明所谓223个小产权楼盘的数据虽然没有官方证实，但按照他的估算，起码也占据了房地产市场供应的20％左右。“北湖印象”这样“以租代售”的变通方式较为普遍，规避了目前对“小产权房”买卖的争议与法律限制。

　　从“北湖印象”出来，欧阳又去了一趟永康森林公园，在这个成都西北角的“绿肺”，他至少看到了10多个小产权楼盘，多数是别墅，售价4000多元一平方米，大大超出了他的预算。

　　有人认为，“小产权房”的出现，必然会冲击商品房市场，有利缓解商品房的高企态势，但王明提醒欧阳，长期看，很可能是一个中和的过程，“商品房可能销售受到一定影响，小产权房的价格却肯定是逐步上扬，因为它的参照价是商品房。”

　　商品房的开发需要经过土地一级市场的招挂拍，高房价很重要的原因就是高地价，而“小产权房”因为是乡镇甚至村一级开发，往往是零地价，这也是小产权房之所以有价格优势的原因。

　　星彦地产研究中心副总监赵莎莎说，商品房地价成本占开发成本的50％，甚至更多，利润点只有25％左右，但小产权房即便卖2000多元单价，利润点也有50％以上，“很难说，买哪个更划算。”

　　傍晚时分，欧阳咨询了一位中介公司的经纪人，经纪人透露，目前已有中介代理“小产权房”，挂牌租金与商品房无二，但要想出售，找到接盘人尚有难度。

　　有怎样的产权界定就必然有怎样的市场表现，因为合法身份遭到质疑，小产权价格低了一大截；因为低价，小产权房又更富竞争力；还是因合法性问题，小产权房增值缓慢。

　　在城市的北部转了一天，欧阳的感受从“迷茫”升级为“焦虑”。

　　无论是有着安家置业梦想的欧阳，还是想着投资赚钱的陈建平，都是因为在房价高企的商品房市场内无法获得机会，而将他们的梦想寄于“小产权房”。

　　但欧阳却发现，在“小产权”这个迷局里，买意味着风险，不买可能意味着又一次安家置业乃至投资机会的丧失，进退维谷。■

　　遍地开花的幕后推手

　　乡镇政府、街道办事处乃至村委会是亲手策划“乡产权”开发的主体，这种“类房地产开发”产生的利益回报，基层政府可以拿出一部分向农民分红，剩余的用于投资乡镇建设，缩小城乡发展不平衡带来的二元鸿沟。

　　撰稿／杨 江（记者）

　　“小产权房”因为城市的房价压力而变得突出，呼声渐涨。考虑政策风险与法律瓶颈，很难在现阶段就作出判断，它到底能为城市中低收入阶层解决多少住房实际困难。

　　相对北京市高调叫停“小产权”项目与济南等城市的强制拆除，成都“小产权房”遍地开花的幕后推手又是谁？

　　“新居工程”提供房源

　　关注成都的“小产权房”，必须提及成都市政府近年来实施的“土地整理”、“金土地工程”与“农民集中居住”。成都市政府认为，农村土地的非耕地部分大约占农地总量的22％至30％，若拆并、搬迁集中修建住宅，将可以腾出2／3的农村集体土地的非耕地。为此，成都从2005年起实施“金土地”工程，到今年6月，成都市长宣告，“金土地”工程已经整理土地70万亩，增加有效耕地面积8万亩。

　　与之对应配套的是“农民集中居住”，也就是“新居工程”，无论是“府河星城”还是“北湖印象”，记者所走访的绝大多数小产权楼盘都与“新居工程”沾边。新居工程是成都市推进城乡统筹的一个重要组成，自2004年始，政府对150万亩宅基地全部进行整理，集中修建农民住宅。

　　175个新居工程被认为是为“小产权”的大规模出现提供了强力支撑。以“北湖印象”为例，销售人员之所以敢于放言房子没有任何风险，是因为项目开发属于“198”区域内的农村新型社区建设，是得到政府认可的。

　　“198”区域农村新型社区建设是指在成都中心城区198平方公里的规划非建设用地区域内，规划编制建设用地和生态用地，“198”区域控规经市规委会审定后不再调整，各区县负责执行，市规划局负责监督。

　　“北湖印象”所在的龙潭街道办事处新居工程建设办公室主任罗渝江给记者提供的一份材料显示，“北湖印象”所在的同乐村经村民大会投票表决，成立了集体资产经营公司——乐迪投资有限公司，村支书黄德银任法人代表。村民将1600余亩土地托管给乐迪公司进行新型社区建设与集中流转。

　　新居工程的钱从何而来？乐迪公司以招标方式，确定四川祥普实业公司全额投资修建，工程竣工交付后，乐迪公司用集体资产经营所得分期偿还祥普公司的工程建设资金。也就是说，乐迪公司将社区住房的35％用于对外租赁，租金用来支付建筑方的投资成本与建设应得受益。

　　这个租赁，实际就是后来“购房者”在北湖印象“售楼部”看到的70年使用权转让合同，由“购房者”与建筑商签订。

　　“农村土地配额充裕，却无钱建设新居工程；建筑商资金充裕，却在城市面临地价高涨、配额紧张的土地缺口，‘北湖印象’的这种操作模式使得双方压力都得到了有效化解。”星彦地产研究中心副总监赵莎莎认为。

　　这样的资源互补同样是“府河星城”等新居工程的典型合作模式，“基层政府直接找建筑商寻求合作，请注意不是开发商，前者意味着工程的政府行为，后者代表着市场行为。”赵莎莎说。

　　“府河星城”近十家建筑商“分而建之”就是这样的背景下出现，“对开发商而言，这等于送钱给他赚，由于是政府主动找上门，开发商认为不会有任何风险。”小产权销售经理王明（化名）介绍。

　　普遍的做法是，建筑商先造一批房子用于农民安置，根据协议拿到相应的补偿地皮建造对外销售的楼盘，“谁先造好，谁先抓阄拿到楼盘销售。”王明说。

　　“府河星城”1．3万多户，其中安置农民5000多户，剩余的对外销售，当然，出现10多家建筑商建造销售的情况属于个案。不过，王明坦言，不少新居工程实际操作中，可能对外销售的房屋所占开发量高达80％。“由于利润丰厚，基层政府肯定与建筑商有一个协议，将部分收益返还集体经济，用于农民保障与乡镇建设。”

　　赵莎莎也告诉记者，为了防止贪渎，往往政府找的建筑公司都有国字背景。罗渝江认为，“北湖印象”与“小产权”完全是两个概念，是合法的。不过，无论从当地媒体、还是市场反馈，包括接受记者采访的成都置信集团副总经理唐名琏都认为，新居工程其实就是“小产权房”的性质。

　　在赵莎莎看来，“北湖印象”是成都“小产权”的领头羊，是第一个吃螃蟹的角色。北湖印象早在2005年就曾与赵莎莎所在的公司有所接触，商议销售事宜。但当时成都人并没有小产权的概念。在北湖印象整个推广过程中，一直伴随着当地媒体的曝光与争议，因此后来似乎搁浅了一段时间，直至2006年才以现房亮相，“此时，人们对小产权的接受程度已经很高”。

　　去年，在成都簇桥新苗村，一些市民5月31日才交了房款，6月1日就接到了拆迁通知，原来这个“乡产权”项目所在地已经规划为其他用地。

　　王明告诉记者，不排除有些村打着新居工程的名头开发小产权楼盘，“先上车后买票”。

　　政策松口？

　　“小产权房”合法化的核心问题是“农村集体所有建设用地使用权流转”，如果这个问题得以解决，“小产权房”合法化的问题有望迎刃而解。成都“小产权”现象之所以引起全国关注，更重要的原因就是今年7月，在成为全国统筹城乡综合配套试验区后不久，成都市国土资源局出台了《成都市集体建设用地使用权流转管理办法（试行）》。

　　《办法》规定，实施农村集体建设用地整理腾出的建设用地指标，在扣除农民集中居住用地后节余的部分，纳入市、县集体建设用地储备库统筹调配挂钩使用。集体建设用地指标储备库由市、县土地管理部门管理。

　　土地使用者可通过与储备机构协商或按市场配置资源的方式有偿取得集体建设用地指标。流转原则将按照先整理集中、再流转使用，在保持土地所有权不变的前提下，实行使用权有偿、有限期流转的精神运作。

　　《办法》规定依法批准取得的集体建设用地可以用于建设农民住房、农村集体经济组织租赁性经营房屋，不得用于商品住宅开发。同时，给予了集体建设用地以城镇建设用地几乎相等的地位，明确指出集体建设用地用于工业、商业、旅游业、服务业等经营性用途以及有两个以上意向用地者的，应当进入土地有形市场采取招标、拍卖或者挂牌等方式公开交易。土地使用者可申请办理土地使用权登记。

　　集体建设用地可以上市流转，可谓石破天惊之举，成都的试行《办法》一出台立即引起震撼，多方揣测这是否意味着“小产权”的上市流转有望合法化。四川大学经济学教授冯宗容认为：集体建设用地使用权可以流转就是为“小产权房”开口子，就是突破。

　　从土地政策的角度，冯宗容认为改变了集体建设用地需征为国有方能流转是一个破冰之举，在土地性质不变的情况下，用农村丰足的土地资源解决农村的发展难题。

　　敏感人士注意到，先有依附新居工程下“以租代售”的小产权现象，后有这个集体土地使用权流转管理施行办法，后者更像一个弥补政策。在上述《办法》出台之前，对于成都“小产权房”蔓延的现象，有说法称地方政府本着“不干预、不打压、不鼓励、不支持”的“四不”态度，某种程度上等于是默许了。

　　依据《办法》，目前“以租代售”的小产权，虽然操作形式上有极大的商品房的买卖嫌疑，但某种意义上讲，老百姓可以放心购买这些纳入建设规划，按相关的程序完善手续的小产权房。

　　王明他们不断提及的“政府”实际更多是指乡一级基层政府，以往围绕小产权的争议之一就是，“小产权”在某种程度上体现了基层“小政府”与“大政府”存在着抢夺土地收益的嫌疑。

　　乡镇政府、街道办事处乃至村委会，是亲手策划“乡产权”开发的主体，这种“类房地产开发”产生的利益回报，基层政府可以拿出一部分给农民分红，剩余的用于投资乡镇建设，缩小城乡发展不平衡带来的二元鸿沟。

　　一直以来，“大政府”低价征地，再以市场操作形式高价拍卖给开发商的做法饱受质疑，冯宗容说，政府的一种解释是，用以回收此前城建配套建设的巨额投资。“现在这个政策的出台，意味着将土地收益的机会归还集体经济组织。”

　　成都市国土资源局一再强调，《办法》的出台并不意味着在集体建设用地上开发的出台并不意味着在集体建设用地上开发商品房合法。9月中旬，成都市国土、房管、规划、建设四部门明确回答：对于目前已经建成和出售的在集体土地上开发的商品房，市政府有关部门正在研究处理办法。

　　在四川省社会科学院经济学家陈武元看来，“正在研究，这就值得一看，对于有争议的部分，政府往往是先走一小步，试探反应，有争议就完善，然后再跨一步。”

　　成都市有关部门一直低调应对外界争议，回绝记者采访，对于新居工程中，以租代售的“小产权房”的争议未作任何表态，被一些人看来是一种智慧的疏忽。

　　市场反应

　　“小产权房”的问题如此敏感，是因为它强烈地牵动着许多与“小产权房”息息相关的利益各方的神经。这个“相关的利益各方”包括了“小产权房”的住户、“小产权房”的开发商、“小产权房”所属的村委会和乡政府、管辖着住房市场的建设部和国土房管局，还有“大产权房”的开发商们，都卷入了这场论争。

　　唐名琏与陈武元都认为，政府对小产权房肯定会合理解决，这个《办法》既然是试行，肯定还有补充文件出来。四川在实行土地承包制的改革中，曾与安徽齐名。在今天的房地产制度改革中，被誉为城乡统筹新特区的成都被寄以厚望。

　　“我的看法是，很可能要求补缴土地出让金，然后取得合法身份，当然，可能是区别于商品房产权证的B证，但对购房者而言，保证小产权物权与上市流转就够了，剩下的就是政府考虑该怎样保障集体经济组织成员的利益。”陈武元说。

　　“小产权房有搅乱市场嫌疑，但目前并未对成都房产市场形成冲击。”作为专业研究人员，赵莎莎的理由是，商品房的开发档次较高，目标消费群与小产权的购买者实际是两个相去甚远的极端。

　　“商品房价格未受丝毫动摇。”赵莎莎说。当然，小产权房的热销也代表了一种刚性的需求，对于低收入家庭而言，“小产权房”确实为其解决住房问题提供了一个路径，唐名琏认为，低收入家庭可以安家“小产权房”，“小产权房”的出现，某种程度上也是对目前房地产市场供应结构的一个补充。

　　“当然，果真200多个小产权房集体上市，肯定会对商品房市场形成冲击。”唐名琏认为，“将来，可以考虑将小产权房纳入保障性住房行列。”

　　对于大多数开发商而言，《成都市集体建设用地使用权流转管理办法（试行）》是一个令人兴奋的消息，意味着寻找更低廉开发成本土地的可能。

　　同样在7月，国家土地副总督察甘藏春回应“小产权房”问题时表示，“小产权房”对城市居民销售不合法，但是国家非常重视“小产权房”现象。国土资源部从1999年开始，就在全国不同地方，开展了农村集体所有建设用地使用权流转的试验、试点，现在正在不断地总结经验，在适当的时机再提交国家立法机构，通过立法来解决。

　　诸多的“利好”对于正为“小产权房”犹豫不决的低收入家庭而言是一个令人振奋的好消息。

　　房地产消费市场的心态的一个矛盾之处是，买房前盼望房价下跌，买房后却期望着涨价。因此，对于一些已经倾尽所有气力挤进商品房行列的有产者而言，面对小产权在成都可能的春天，有点心情复杂：“这不太公平。”

　　当然，对于商品房开发商而言，这边要高价拍地开发，那边集体经济组织以零地价直接开发“类商品房”参与竞争，心态可想而知。

　　尺度地产总经理任强认为，房产市场必然在国有土地与集体土地这两个二元土地管理结构尚未打破的情况下双轨运行，最终走向统一。

　　“摆在政府面前的是，对于两种性质的土地流转，如何重新在各个利益主体之间划分蛋糕。”唐名琏说。

　　“这是对政府智慧的挑战！”赵莎莎这么认为。■

　　搬迁老农的喜与忧

　　以后你们就会看见我从高档电梯房下来，穿着这身旧衣裳踩着三轮车去赚钱。

　　撰稿／杨 江（记者）

　　“小产权房”是一个发生在乡村的城市话题，却又直接牵涉到农民的利益，无论是新居工程还是纯粹的小产权开发，最终的目的从理论上说都是为了促进城乡统筹，减少城乡二元鸿沟，最为核心部分就是如何让农民获益。

　　但问题是，能否把宅基地用来搞“小产权”开发，决策权往往在基层政府手上，“充分尊重农民意愿”在实际操作中往往更多停留在理论高度。究竟有多少农民认可“小产权开发”，很难统计，在小产权波及全国的这场争议中，农民成为了一个失语的群体。

　　9月15日中午，61岁的成都市金牛区金牛乡罗家村一组村民王其珍踩着三轮车送客之余又一次驻足在已经夷为平地的老宅基地前。散破的瓦砾之上原是老王一家住了数十年的三间老房，今年5月的最后一天，老王在安置补偿协议与拆迁过渡协议书上签字后举家搬离。

　　按照该村新居工程的进展，马路边上的村民将率先搬迁，考虑到王其珍一家的困难，金泉街道办事处将他原来的半砖瓦房屋属性核定为砖瓦结构。“可以选择货币安置与实物安置，我当然要房子”。王其珍说，按照每人60平方米的标准，他们一家三口可以在新居工程“府河星城”分得180平方米的安置房。

　　“如果儿子结婚，媳妇可以分得40平方米，并可以1200元一平方米的优惠价购买20平方米。”府河星城的房子要2009年才能交付，只要儿媳在这之前生一个孩子，又可以再分60平方米的安置房，因此老王这阵子一直催儿子早点结婚。

　　乡产权开发，确实让一些原本生活清贫的农民致了富，王其珍坦言，除了改善了住房，他们在过渡期间还可以每人每月享受200元的过渡补贴与100元的奖励，并一次性得到老宅补偿2万多元。

　　王其珍在附近租了两间民宅安置了全家，他坦言对乡产权开发了解不多，“村干部动员搬迁，我只关心我以后的生活怎么办。”

　　老王一家原先共有两亩四分耕地，现在也一并交给村里统一出租，每亩每年可以从村里领取1800元分红，老王认为这与土地流转可以获得的利润相比实在微薄。种了一辈子地的他又心疼：都是肥田啊，原先种水稻，一亩收成好几百斤呢。

　　老王的爱人杨家朝现在享受每个月216元的最低生活保障，土地统一“出租”后，老王花6000元买了一辆三轮车送客，每天赚二三十元补贴家用。

　　四个月以来尽管多次路过“府河星居”，老王从未进入工地，这天陪同记者去采访，老王看着小区效果图有点发呆，销售人员告诉他分得的房子2009年有望涨到5000元一平方米时，老王恍若梦境。

　　老王希望“小产权房”可以合法流转，他说：“翻身，一辈子就靠这一次机会。”他悄悄盘算将可以分得的三套住房中的一套房出租给城里人作为日后的生活来源。

　　老王在销售处的出现让另一个城市购房者多了一个提问，“是不是我们与安置农民混居？”“府河星城”的一个销售人员介绍，安置房与销售房分在两个小区，中间以围墙隔开，且两个小区开发的绿化、间距都有所差异。

　　老王这才发觉，安置房的楼盘显得相对拥挤，他指着效果图调侃：这里就是围墙，这边是农民，那边是城里人。

　　对基层政府而言，将农村住房与城市商品房形式上进行统一，是城市化最直接的方式，发展乡产权，也是实现土地价值最有效的途径。但城市生活对老王这样世代靠土地生活的农民实在陌生。

　　四川省社会科学院经济学家陈武元说实行城乡人口双向交流也有利于城市化进程，允许城市居民到农村买房甚至创业。“府河星城”这样的新社区建成，将带动周边第二产业、第三产业的发展，有利于失地农民就业，城市人口把城市文明带入乡村，农民可以在家门口实现城市化和市民化。

　　但从土地到城市，不是一代农民就能实现转变的。四川省社科院林凌的担心是，“如果农民不能在城市就业，不能获得城市社会保障，那就不是城市化，现实是，农民由于文化水平限制，很难在城市充分就业。”

　　老王最直接的担心是，以前有地可以种点粮食，养猪每年还有1万元收入，以后连辣椒都要到集市购买，“上个厕所冲水都要花钱。”万一生个病，怎么办？

　　他自我调侃，以后你们就会看见我从高档电梯房下来，穿着这身旧衣裳踩着三轮车去赚钱，家里用的还是这台黑白电视机。

　　在西南交通大学门口，林湾村依靠大学城效应迅速发展壮大集体经济，俨然形成了一个小城镇，村集体将门面房租给外面来的个体户，二楼则出租给学生居住。村民每年从集体领取租金分红，在林湾村的一块建设用地上，新开发的700多套乡产权房已经对外销售。

　　老王有点羡慕林湾村居民的生活。但又替他们着急，就这样过一辈子？土地被收走了，儿子孙子怎么办。

　　老王考虑将其中一套“小产权房”卖了，给儿子买一辆出租车，“不能让他像有些人那样天天搓麻将，靠那点分红过一辈子。”■

　　城市化：从三级跳到撑竿跳

　　长远看来，2007年浮出水面的“小产权房之争”，将是土地制度革新的信号。

　　撰稿／汪 伟（记者）

　　土地制度的重要变革，不会是突然发生的，一般会提前释放出变革的信号。至于变革本身，则是诸多亟待解决而无现成出路的难题长期累积的后果。

　　土地制度中的难题如果从区域性、个别性的事件，渐渐蔓延，会具有全国范围内的普遍意义，影响到许许多多人的生活；当难题因为与现行制度的矛盾趋于尖锐的时候，变革就不是一种哲学问题，而是迫在眉睫的现实的需要了。

　　和“小产权房”有关的产权纠纷，就是一个区域性的、个别事件引发的全国性难题。它的确已经影响到了许多人的生活，而且，其中的矛盾正变得难以调和。“小产权房”的出现，似乎意味着现行土地和产权制度的变革已然紧迫。长远看来，2007年浮出水面的“小产权房之争”，将是土地制度革新的信号。

　　“城乡分治”治出“小产权”

　　有些人一味斥责“小产权房”违法的时候，他们很可能不了解中国土地和产权制度是何等复杂；这种复杂性一部分是历史上遗留下来的，另一部分则是近年来产生的新问题。

　　距离以分田到户为标志的农村土地制度改革已经30年了，距离中国城市里的房地产市场改革，也有10多年的时间了。但是中国的土地和产权制度，仍然是1950年代的底子。

　　在讨论“小产权房”的未来走势之前，需要将“小产权房”与现行制度的矛盾之处做一梳理。

　　中国对城市土地和农村土地实行不同的管理方法，对城市人口和农村人口也实行不同的管理办法。《中华人民共和国土地法》第八条规定，“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”这种城乡有别的土地制度和户籍制度的特点，概括言之，可称作“城乡分治”。可以说，“城乡分治”正是“小产权房”的病根所在。

　　《土地法》和《中华人民共和国城市房地产管理办法》规定，完整的房地产权包括房产产权和房屋之下的国有土地使用权两项。而所谓“小产权房”，大多是在城市近郊的农村集体所有的土地上进行的房产开发项目，主要是出售给城市人口。购房业主拿到的房产证不是由房地产登记机关颁发的，而往往是由当地乡镇政府甚至是村民委员会出具的；业者们也无法得到土地使用权证——这就是“小产权房”中那个附加的“小”字的由来。

　　用北京大学中国经济研究中心教授周其仁的说法，“小产权房”的“小”，不是小在“房子”上，而是“小”在“房子”底下的那块“土地”上。实际上，除了“小”在土地上，“小产权房”的“小”，也“小”在购房主体的身份上。

　　使“小产权房”的业主不能获得完整房地产权的原因，主要有两个。

　　第一，城市人口能否到农村购买住房，至今还存在种种争议。

　　第二，农村集体土地能否进行房地产开发，至今还存在种种争议。

　　第一个问题在《物权法》制定期间就已经浮出水面。《物权法》草案第四稿曾经有过“禁止城市居民在农村购置宅基地”的明确规定，而完全相反的观点则主张，《物权法》应该明确让农村宅基地进入市场，实现抵押、买卖和自由流通。立法者最后选择了折中态度，也使得“小产权房”的解决被推后。对此，立法者的解释是，《物权法》无力突破“城乡分治”的治理格局。

　　对城市居民购买农村住房过程中出现的司法纠纷，最高法院曾表态说，不支持城镇居民的诉讼请求。最高法院副院长黄松有要求法官根据国务院颁发的两个相关文件判案。这两个文件分别是1999年和2004年发布的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》和《关于深化改革严格土地管理的决定》。其中分别有“农村的住宅不得向城市居民出售”和“禁止城镇居民在农村购置宅基地”的明确规定。

　　第二个问题在《土地法》中有标准答案。《土地法》第43条规定，村民集体所有的土地只有在“兴办乡镇企业”、“村民建设住宅”和“乡（镇）村公共设施和公益事业”三种情况下，才能转作建设用地。第63条进一步规定，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。

　　眼下遍布全国各地的“小产权房”，万变不离其宗，都属于非农业用途的建筑用地；它们本身许多是违法或者违规操作的产物，从理论上来说，更加不能被出售给本集体之外的城市居民。

　　从这个角度而言，“小产权房”的业主们手上的这一纸“小小”的房产证，实在是太“小”了。小到不能保障他们一生中最至关重要的利益。

　　从三级跳到撑竿跳

　　“小产权房”不再仅是一个法律难题。包括建设部、国土资源部等部门已经表态反对“小产权房”，专营“大产权房”的地产商人如任志强有“买小产权房就是偷东西”的妙论，而济南市政府则真刀真枪地炸掉了数栋耸立在大明湖畔的在建“小产权房”……从长远看，“小产权房”正动摇着现行土地和产权制度的根基，而眼下，它首先打乱了房地产业的利益分配格局。

　　尽管至今仍恪守“城乡分治”的准则，中国的城市却一直在扩张。在有“小产权房”之前，城市扩张的路径是唯一的：政府征用农村土地，将集体所有的土地变成国家所有，再以划拨或者出让的形式交付商业机构，进行开发。由于只有政府能完成“集体土地－国有土地－商业用地”的三级跳，它顺理成章地垄断了城市建设用地的供应；这一垄断权力已经成了地方政府——尤其是经济发达地区的地方政府——收入的主要来源。

　　土地垄断供应的恶果是造成了房产与土地的交替涨价。抬高地价的手段是控制供应；而开发商为了消化土地成本，势必要抬高房价。这是造成2003年以来中国大中城市房价一路飙升的最主要的原因。

　　“小产权房”提供了一条不同的城市扩张路径，集体土地不经地方政府过手，直接变成了商业用地。

　　这种路径不再是三级跳，而是撑竿跳。因为撇开了政府环节实现了城市扩张，因此也打破了“高地价－高房价”的利益分配格局，这惊人的一跳才受到了相关利益方的严厉警告和抵制。

　　这惊人的一跳，与其说首先涉及法律问题，不如说首先涉及利益分配的问题。实际上，正是因为大多数人无力购置“大产权房”，法律地位模糊的“小产权房”才成为业主们不得已的选择。当媒体的关注将“小产权房”推到风口浪尖上时，业主们的表现毫无其他利益相关者那样强势。实际上，首先从“小产权房”中获利的是为“小产权房”颁发产权证明的乡镇政府，是开发“小产权房”的村委会和开发商，而在解决方案出台之前，成千上万的业主只有暗自担惊受怕的份。但任志强并没有非议他的同行，独独为“小产权房”的业主“偷”他的钱包而不平。这个乐于逻辑推演的地产商很少从人性的角度看问题，也很少关注小产权房的制度根源。他热心于维持现实的格局。而打破格局的那些基层村支书们，正笑眯眯地以业主们为筹码，等待着有朝一日“既成事实”能够得到承认。

　　不能说这些村支书们不了解中国政治的逻辑。正如30年前的土地制度改革是由一些土生土长的农民率先创造的那样，头脑精明的村支书们今天的“撑竿跳”，也极有可能成为引爆中国土地制度革新的一根引信。

　　现实的逻辑正如那些村支书们期待的那样，在数量庞大的“小产权房”既成事实的前提下，所有的难题都明确摆在了眼前。

　　承认这一事实，将“小产权房”合法化，中国城市化的路径将产生重大变化。由此会引发土地制度的多米诺骨牌效应，进而，“城乡分治”的格局也必然产生变化。

　　不承认这一事实？或者是拖而不决？又或者，通过没有时间表的试点，将“小产权房”制造的突破，一点点吸收、消化和抵消掉？而每一种选择，都很艰难。■