《瞭望》文章：资源型城市转型在即
全国8000多座矿山中，已有2/3进入资源开发的中后期，提前终结社会不稳定“高危期”，是资源型城市转型的关键
文/《瞭望》新闻周刊记者杨成军
资源型城市的可持续发展再次受到高度关注。
相关资料显示，全国8000多座矿山中，已有2/3进入资源开发的中后期，400多座矿山的资源已经枯竭。而东北地区典型的资源型城市就有20个，资源枯竭的矛盾尤为突出。
其实，早在近6年前国家已在东北地区展开试点，尝试破解“资源枯竭型城市经济转型”这一世界性难题。2001年12月28日国务院批准辽宁省阜新市为资源枯竭型城市经济转型试点市，随后又将黑龙江省的大庆、伊春和吉林省的辽源、白山等城市增列为试点。这些城市当中，既有煤炭城市，又有石油、森工城市；既有资源已经枯竭的城市，又有资源趋于枯竭的城市。
近日，《瞭望》新闻周刊记者深入到阜新、辽源、伊春三个试点城市调查发现，目前这些城市已从“只能确保群众基本生活，耗力化解众多不稳定因素”的被动局面中走出来，进入了一个相对稳定的平台期，初步实现了产业转型，改善了生态环境，部分修复了缺失的城市功能，稳定了人心，提升了人气。但在转型过程中，其仍存发展隐忧。
产业转型仍受体制掣肘
本刊记者调查发现，在过去5年多的时间里，这些试点城市将精力和财力投向发展接替产业。比如，阜新市不断调整规划，已由5年前偏重于现代农业，扩展为建设农产品及食品加工基地、新型的能源基地和煤化工产业基地“三大支柱产业”，另建“6大优势特色产业”。辽源市提出发展新材料产业、健康产业、传统优势产业。伊春市提出围绕四大产业集聚区发展木材精深加工、森林生态旅游、绿色食品、冶金建材、绿色能源等产业。
经过调整，阜新市GDP由2000年的65亿元增至2006年的158.4亿元，年均增长15%以上。辽源市全口径财政收入2001年为3.2亿元，2006年突破10亿元。伊春市2006年城镇居民人均可支配收入、农民人均纯收入年均分别增长7%、10.9%。这既得益于地方努力，也得益于国家扶持。以阜新为例，转型试点5年间，国家支持了150余个项目，中央财政资金投放总额近40亿元。
但在经济指标纵向比较提升迅速的背后，这些试点城市仍存在发展隐患。
一是经济发展增速虽快，但总量不足。与其他城市横向比较，差距较5年多前没有太大改观，甚至还有拉大的危险，在整体经济格局中有被“边缘化”的危险。
二是这些城市目前仍以加速消耗趋于枯竭的资源为代价支撑发展。如，阜新国有煤矿去年产煤868万吨，其未来规划产能扩增到1500万吨。地方小煤矿的年产量也数以百万吨计。伊春市虽通过“天保工程”缩减采伐，但2005年采伐总量仍超过130万立方米，接近其现有可采成过熟林蓄积残量的20%。
三是可长期支撑经济命脉的接替产业集群尚未形成。近年来政府主导的接替产业仍处于“项目此消彼长、政府浪费资源”的产业抚育试错期。而大多数新上项目在解决就业、创造税收方面仍只是苗头不错的“潜力股”，尚不能直接转化为实力，其精神抚慰的功效甚于其对一个城市经济的支撑作用。
谈及此，接受采访的政府官员和企业经营者并不回避，并向本刊记者表示，这主要是受制于既有的体制、机制障碍。
从机制层面来看，面对市场竞争，政府驾驭经济能力有限；而企业则更关注短期利益，大多仍依靠传统资源迅速积累财富。因此，二者联手主导的经济转型不得不进入“试错”状态。列入政府规划的产业、项目众多，分别被冠以“主导、重要、优势、特色”等字眼加以区分，对规划之外的新生项目也予以重视，存在“眉毛胡子一起抓”的情况。
本刊记者调查发现，地方政府依托有限财力，为破解发展瓶颈，各种行政和经济手段悉数用上。如土地出让金高比例返还、“零地价”、税收优惠、税收先征后返等均被高密度使用。有的城市为增加吸引力，不惜动用本已少得可怜的财政资金直接补贴企业，以财政做担保扶持企业筹集银行贷款，以财政做担保支持企业通过信托产品融资。
采访中，一些政府官员表示，高风险的招商手段是被逼出来的，资源型城市依靠常规手段无法与发达城市竞争，只有用别人不敢尝试的超常规手段才能吸引投资。然而，记者发现这种追求高收益的做法存在潜在高风险，一旦政府财政“高负债”资本运营的链条出现断裂，最终后果可能抵消多年发展成果。
再从体制层面而言，政企不分是固有的显性矛盾。本刊记者从伊春市了解到，伊春是我国少有的政企合一体制，伊春市与伊春林管局政企合一，辖区内17个林业局，有13个与市辖区是一套机构、两块牌子。林业企业无法从社会负担中解脱出来，政府也被拖入林业企业内部困难之中，无力全面统筹社会综合发展。
如何破解上述体制性、机制性矛盾，是本刊记者在走访试点城市过程中寻求的重点之一，综合多方建议和意见，可归纳为以下几点：
首先，国家应在试点城市引入事中审计监管机制。为了在短期内最大限度降低体制性障碍羁绊，国家应在原有条条审计、监督的基础上，对这些试点城市经济转型工作进行专项综合审计、监督。国家监管与扶持同步进行，有利国家掌握情况，规范地方政府工作，提高转型资金使用效益，确保转型速度和质量。
其次，国家应注重自上而下地推动产业转型。鉴于目前由地方政府和企业自下而上的主导经济转型，易滑入漫长的“产业抚育试错期”，应从国家层面上对资源枯竭型城市重新进行产业布局规划。
在采访中，试点城市的干部反映，国家此前扶持地方，多限于“一事一议”，希望今后能在财政、金融、税收和帮助地方解决历史遗留问题等领域出台可持续性强的政策。
第三，地方政府的主观能动性仍是产业转型最大动力。需要警醒的是，发展接替产业应保护生态环境，实现可持续发展。记者调查发现，阜新规划的煤化工基地、伊春不断扩容的钢铁业和采矿业、辽源和伊春发展中的制药产业，均存在不容回避的资源瓶颈和污染隐患，而这类问题的解决离不开地方政府的努力。
化解民生“五多六难”
在走访中，试点城市的干部群众将资源枯竭带来的民生问题概括为“五多六难”，即下岗失业职工多、待业人员多、公亡遗属和工伤职工及离退休人员多、不稳定因素多；住房难、行路难、入学难、就医难、就业难和生活难。阜新市委书记姚志平告诉本刊记者，阜新经济最困难时期，广大群众收入低，在矿区甚至出现了有人因生活无望而自杀的极端事件。因企业破产、职工下岗、相关政策不平衡而引发的群体性事件时有发生。
而在经济转型过程中，如何解决困难群众的生活问题，如何让老百姓能及时享受到转型的阶段性成果，亦成为试点城市政府几年来关注的重点。本刊记者调查发现，这3个城市均在这方面投入大量资源，着眼于民生问题，初步化解了这一时期困扰城市生存、发展的社会不稳定风险。
首先，直接增加低收入产业工人群体的现金收入，缓解其生活困境。以伊春为例，全市在岗职工人月平均工资2000年末仅为271元，目前维持在400元左右。为短时间内直接增加低收入群体的现金收入，试点城市在推进国企改制过程中，努力提高经济补偿金标准，从而增加与企业解除劳动关系职工的现金收入。辽源市先后为近2万名下岗职工发放基本生活费1.6亿元，为3万余名与企业解除劳动关系的职工发放经济补偿金2亿多元。另外，一些骨干企业近年来不断提高工资水平，使职工生活有保障。阜新矿业（集团）有限责任公司早在2005年就全部补发历史上拖欠职工的工资、取暖费、丧葬费和医药费，合计1.9亿元，在职职工年人均收入达到1.3万元，实现5年翻一番。
其次，国家出资协助地方建立社会保障体系，解决群众后顾之忧。目前，这3个试点城市均已初步建立了以养老保险、失业保险、医疗保险和城镇最低生活保障等为主要内容的社会保障体系。
第三，国家资助地方政府修复城市基础设施、改善群众生活条件。长期以来，东北地区资源型城市由于过度开采资源，生态环境破坏严重，矿区“三废”排放、地面沉陷、植被破坏等问题十分突出。这3个城市近年来对城市道路、供水、排水、供暖、供气、供电、环保等基础设施予以改造和完善。同时，国家还资助地方政府进行采煤沉陷区治理和棚户区改造。比如，阜新市从2002年开始，在地方财力严重不足的情况下，多方寻求资助，先后进行了采煤沉陷区治理和棚户区改造，目前已有约30万名群众告别居住多年的危旧房，搬进了总建筑面积近400万平方米的新房，5万多户居民出资8亿多元就拥有了整个工程总投资超过50亿元的自有房产。
再有，在国家扶持下，地方政府实行积极的就业政策。只要有利于就业的政策就出，有利于就业的事就干，已成为这3个城市政府的共识。比如，阜新市在转型试点之初，曾在国家、省的资金扶持下，建设一批农业园区，安排城镇下岗失业工人再就业。记者在回访这些农业园区时了解到，这些农业大棚曾为下岗矿工提供了就业出路。2002年从阜新市新邱露天矿东采区下岗的工人郭军告诉本刊记者，尽管如今有许多下岗失业人员先后离开农业园区，另谋出路，但在下岗之初，这些大棚曾是下岗矿工的“救命棚”。
伊春市就业局局长刁乃文介绍说，伊春近年来大力发展职工自营经济，让长期闲置的富余人员有活干、有钱赚。目前，全市这一领域从业户数已达14.6万户，从业人员32.4万人。尤其是伊春市在全国率先启动的国有林权制度改革，释放出大量就业潜能。整个改革将8万公顷国有林分给8000多名林场职工，实现了“一人有其林，全家有业就”，而且其潜在的致富预期也起到稳定人心的作用。□
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