《瞭望》文章：“超生移民”管理尴尬
只要问起当前计生最头疼的问题，各级计生干部无一例外地感叹：“流动人口计划生育难抓”
文/《瞭望》新闻周刊记者杨三军杨玉华李亚彪
12月6日，上海市人口计生委、上海市外办6日联合举行人口和计划生育情况驻沪领馆通报会，向德国、俄罗斯等16个国家驻沪总领馆的官员介绍上海市人口变动情况时介绍，去年，627万流动人口从四面八方涌入上海，其中居住半年以上的有467万人，占全市常住人口的1/4强。
而截至今年6月底，北京市总人口已经突破1700万，其中，流动人口为510.7万，约占总人口的1/3。
十几年前脍炙人口的小品《超生游击队》，讲述的是农民为了超生而四处游荡的事。然而，近年来大批农民进城务工，他们在为城市的发展做出贡献的同时，其超生问题也日益突出。
国家人口计生委的一项调查显示，目前全国流动人口规模已达1.5亿。超过全国人口1/10，70%以上是生育旺盛的育龄人群。全国流动人口违法生育占50%～80%，福建占70%，而在人口大省安徽，流动人口的超生已超过60%。
武庆侠是皖北一位普通村民，今年她第一次带着5岁的儿子回老家探亲，一路上躲躲藏藏生怕别人问起，主要原因是因为他的儿子是违法生育的“二胎”。
6年前，武庆侠和丈夫前往温州打工后，生了一男一女两个孩子。武庆侠说，因为他们是外来流动人口，计生管理没有城里人那么严，生两个孩子“并不是难事。”
像武庆侠这样的“流动超生户”，在每个城市几乎都不同程度存在。
浙江庆元县是人口流出地，流动人口在外地计划外怀孕的情况时有发生。在该县一些乡镇，本刊记者随手翻看违法生育记录，发现其中几乎都是外出务工者。县人口计生局副局长范德瑜说，各地计生工作开展不均衡，以及对外出务工人员管理真空等原因，导致了“超生移民”的产生。
浙江嘉兴市新丰镇是人口流入地，副镇长丁雅玲说，当地流入人口占常住人口的一半，违法生育现象多发生在流入人员中。
《瞭望》新闻周刊记者最近在浙江、安徽、四川等地采访了解到，流动人口超生的情况比较严重，对这一群体的管理，已成为各地人口计生工作面临的重大难题。由于相关政策措施滞后，目前这项工作面临“流出地管不好，流入地管不了”的两难尴尬。
流出地“看不见、管不好”
按照对流动人口计划生育管理服务的相关规定，应以现居住地为主，流出地与流入地齐抓共管。但在实践中，这些政策的贯彻落实面临很多实际困难。
《瞭望》新闻周刊记者在安徽采访时，只要问起当前计生最头疼的问题，各级计生干部无一例外地感叹：“流动人口计划生育难抓。”
流出地特别是户籍登记地，承担着严格的计生考核任务。可是对于远在千里之外的管理对象，很多流出地管理部门显得非常无奈。“计划生育是人盯人的工作，人都看不到了，还能管好？”一位基层干部这样感叹。
在安徽，目前对流动人口的计划生育管理，主要采取与重点育龄对象签订计划生育合同、定期进行孕检、上门访视、采取结育措施等，但是在实际操作中却收效不大。
安徽省涡阳县去年因为计划外生育超标而被列入重点管理地区，记者在该县丹城镇采访时，当地分管计生工作的负责人无奈地表示，现在虽然和流动人口都签订计划生育合同，但这一纸合同的约束力有多大很难说。另外，流出去人的孕情监测存在很大漏洞。现在流出地对流动人口不再强制每年4次回乡孕检，孕龄妇女可以在流出地计生服务部门进行孕检，只要寄回孕检单即可。很多流动人口因此选择不检或者寄回假单应付人口计生部门。
一旦发现计划外怀孕，也缺乏有效手段治理。四川乐山市一位基层计生干部说，过去抓计划生育用的是强硬的行政手段，“上吊不夺绳，喝药不夺瓶”，“扒房牵牛运粮食”。可是现在，这些手段都不能用了，只能滞后性地征收社会抚养费，由于威慑性非常有限，基本起不到遏制流动人口超生的效果。
流入地“看得见、管不了”
由于缺乏必要的机构、人员和投入，部门配合不力，目前，在流动人口计生管理方面，流出地与流入地尚未实现有效衔接，导致信息缺失或虚假。
浙江嘉兴市南湖区人口计生局副局长张玲香说，有一次，因为户籍信息的缺失，一名外来妇女怀孕都七个月才被发现，而现在国家禁止大月引产，只好批准生二胎。此外，由于取消了原有对流动人口管理的一些前置规定，如将《流动人口婚育证明》作为相关部门审批流动人口的暂住证、营业执照、务工许可证等证件的前置条件，大大增加了流动人口计划生育管理的难度。
浙江省嘉兴市计生干部刘长胜等人感到，目前流入地在流动人口管理服务责任上没有刚性约束，缺乏做好此项工作的压力和动力。一些地方在落实计划生育目标管理责任制中，没有对现居住地流动人口的宣传、管理、服务等提出明确的效果指标要求，因此，在流动人口生育控制和节育措施落实等工作中，存在或无人过问、或简单地将怀孕及违法生育的流动人口赶出管理辖区的现象，使一些流动人口利用现居住地的管理服务漏洞趁机违法生育。
四川成都市人口计生委主任李建华认为，虽然目前各级都建立了流动人口管理服务综合协调机制，但由于职责不明确，监督考核力度不够，各主要职能部门对流动人口管理基本处于各自为政的状态，缺乏有效的沟通渠道。特别是一些城市部门在制定管理服务政策时没有将计生纳入统筹考虑。如出租房屋内流动人口的计划生育管理是工作难点，需要多部门配合，但公安、民政等部门联合下发的关于出租房屋管理的相关通知，却没有涉及计生工作。由于缺乏配合，计生干部力不从心。
亟须全国“管理一盘棋”
本刊记者在采访中了解到，管理服务不到位是造成目前流动人口超生严重的重要原因。
流出地和流入地的计生干部建议，对流动人口计生管理应该尽快采取综合治理、统筹解决的办法，打破流出地与流入地信息割据、各自为政的局面，形成全国“一盘棋”的管理模式，从根本上解决日益突出的流动人口超生问题。
首先，加强投入，尽快解决农村养老保障问题。中国人口与发展研究中心主任马力认为，流动人口生育意愿强烈根本原因在于农村缺乏养老保障，农民要多生孩子“养儿防老”。只有农村养老保障制度完善起来，农民的养老问题不愁了，才会从源头上遏制其超生的意愿。
其次，建立与流动人口管理“相匹配”的公共产品配给制度。一些流入地人口计生干部说，现有的计生服务对象是以户籍人口配备的，相应的服务设施和服务器材、用品的配置也是以户籍人口为准的。在这种公共资源和产品的配置体制下，必然造成流动人口计生管理陷入盲区。因此应从财政投入、考核评估、人口统计管理等方面出台政策和措施，将流动人口纳入现居住地政府管理范围，真正给予其市民待遇，让其分享公共产品和资源。
第三次，加快流动人口信息管理平台建设，实现流出地与流入地管理有效衔接。安徽、四川等地的计生干部认为，应建立一个可供多部门综合利用的跨省流动人口信息管理平台。通过信息平台的建设，可供公安、劳动、民政、计生、卫生等各部门登录和查询信息，并实现流动人口信息的异地查询，提升流动人口的管理服务水平。
第四，加快修改和完善流动人口计划生育工作管理办法，增加可操作性办法和规定，将流动人口计生管理纳入法制轨道。此外，还要加大对流动人口问题的前瞻性研究，并成立统筹全国的流动人口管理服务协调机构，负责流动人口管理服务的综合立法和相关政策法规的研究制定，协调解决流动人口管理服务工作中存在的困难和问题，以便形成合力、综合管理。
属地化管理、市民化服务
《瞭望》新闻周刊记者了解到，为了遏制流动人口超生，解决好这一“天下第一难”中的头等难题，各地人口和计生部门都进行了一些探索，并创造出了“属地化管理、市民化服务”的成功经验。
为加强对流动人口保健计划生育工作的服务与管理，吉林长春市绿园区同河南鲁山县联合成立流动人口计划生育协会。长春市计划生育协会秘书长潘胜全说：“我们将对包括打工人员在内的流入人口免费发放避孕药具，为已婚育龄妇女提供免费生殖健康检查，帮助子女入托入学。”
鲁山县人口和计划生育委员会副主任马建国说，协会成立后，流动人口由流出地与流入地计生部门共同管理，对流出1个月以上的流动人口，由个人申请，到流入地人口与计划生育协会办理《会员证》，流入地计生部门对会员给予相应的政策优惠。同时，流入地与流出地相关部门会经常沟通信息，建立流动人员基本情况登记与告知制度。
安徽省作为全国最早开展流出地与流入地“双向管理”工作的省份之一，在大量探索和努力的基础上，形成了定期召开区域协作会议，委托管理或派出流动人口咨询服务工作组协助现居住地工作，两地定期互访，网上交流经验、沟通信息等新的区域合作形式，促进了流出地与流入地的相互配合和支持。
总人口过千万的四川省成都市，常年流动人口达200多万。为破解流动人口计生管理难题，市政府2005年出台了《关于进一步加强流动人口计划生育管理与服务工作的通知》，建立综合治理新机制，进一步落实了流动人口与常住人口一样的“市民待遇”。
流动人口流入地大省浙江，将流动人口与户籍人口计划生育同管理、同服务、同投入、同考核、同参与，并通过帮助解决流动人口在就业、就医、定居、子女入学等方面的困难，给予他们市民化待遇，进行综合治理。浙江省在流动人口计生管理方面还探索市场化路子，创造了“出租私房委托保安管理”、“企业职工公寓旅店式管理”、“以房东为主管理”等模式。特别是在流动人口居住集中地，招聘计生管理服务干部，实行“以外管外”。
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