69名专家学者联名建议废除劳教制度，日前入选2007十大宪法事例。劳教制度该不该废除、何时能废除的问题让人关心，而围绕这一制度的争议，以及接下来的解决路径对中国未来立法走向的影响，同样值得关注—— 劳动教养制度是我国公安机关根据1982年国务院转发公安部《劳动教养试行办法》的规定，实施的一项行政处罚制度。
自从我国颁布了《行政处罚法》和《立法法》之后，这项制度的合法性饱受质疑。因为按照《立法法》的规定，行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。对公民限制人身自由的强制措施和处罚只能由法律规定。
但正如人们所担心的那样，如果取消劳动教养制度，而行政处罚中的行政拘留措施又不足以惩戒违法行为人，那么，在现实生活中很可能会出现行政拘留期满释放——行为人实施违法行为——再次实施行政拘留——再次释放——行为人再次实施违法行为的恶性循环。所以，如果取消劳动教养制度，而没有找到替代性的解决方案，那么，在一段时间内可能会出现比较严重的治安问题。
解决这个问题存在两种思路：一种是保留行政机关的行政处罚权，但引入司法审查制度，由法院作出裁定，行政机关执行。或者在现有的劳动教养委员会中，建立一种准司法审查体制，由独立于行政机关之外的专家和社区群众代表组成劳动教养委员会，在充分听取公安机关拟作劳动教养处理理由之后，经过评议，作出决定。另一种则是取消行政处罚权，建立轻罪法庭，将所有治安案件提交法院作出裁决。
笔者认为，在短期内可以由全国人大常委会通过社区矫正法律，建立有社区居民、法律专家参加的劳动教养委员会，通过法律的形式解决社区治安问题。但从长远来看，应当逐渐取消行政处罚中限制人身自由的措施，把劳动教养制度合并成为我国刑罚制度的组成部分，在我国刑罚体系中，针对轻罪设计特殊的惩戒规范。只有这样才能改变公安机关自行立案、侦查，自行决定、执行的惩戒制度，最大限度地保护公民的正当利益。
在解决劳动教养问题方面，我们既应加快法律制度改革，同时又不能盲目照抄照搬西方国家的法律制度，而应该根据中国当前治安形势，有选择地修改我国现行的法律制度。笔者主张建立独具中国特色的司法审查体制，要求行政机关在作出行政处罚决定时，必须请求司法机关予以审查，只有当司法机关审查批准之后，方能执行行政处罚决定。
限制行政机关的权力，可以有很多途径。如果因为担心行政机关权力不足，造成社会治安环境恶化，而盲目扩大行政机关的处罚权，那么，中国行政机关的权力将逐渐地侵入到社会的各个角落。反过来，如果因为担心行政机关权力扩张，而盲目削减行政机关的处罚权，那么也同样会损害社会公众的根本利益。在确保行政机关行政权力来源正当性的前提下，可以通过引入司法审查体制，确保行政机关在行使权力时，不出现滥用权力的现象。
在30年改革历程中，我国颁布施行的行政法规、部门规章和地方政府规章多达上万件，它们构成了中国法律体系的重要内容，对政府引导改革起到了至关重要的作用。但行政权力过大，缺乏有力制约，并因此对公民权利造成潜在威胁甚至现实危害的事实，正在引起全社会的警觉。在这种现实下，逐步限制行政机关的权力，就不能不成为有关部门制定、修改法律时必须考虑的问题。
（作者系中南财经政法大学教授）
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