建立与完善新型行政权力分工制约机制

　　冯军

　　以《政府信息公开条例》的颁布为标志，2007年我国行政法治建设再次取得具有里程碑意义的进步。2008年将是我国现代化进程中具有重大历史意义的一年，在这一年里，我国改革开放将进入第30个年头，全国上下将对30年来改革开放和现代化建设的历程进行全面的回顾和总结；为贯彻落实“十七大”精神，我国将进行新一轮行政体制改革；而奥运会的举办以及《政府信息公开条例》的实施，无疑将从机遇和挑战两个方面有力推动我国行政法治迈向新的高度。在上述背景下，2008年我国行政法治建设将主要围绕以下几个方面展开。

　　一、行政法治建设三十年回顾与总结

　　我国行政法的发展与上个世纪七十年代末八十年代初开始的改革开放息息相关。在改革开放30周年到来之际，对改革开放以来我国行政法发展取得的成就、经验进行回顾和总结，对存在的问题以及未来发展面临的机遇和挑战展开一次全面的梳理与思考，毫无疑问将成为2008年我国行政法理论研究的一大热点。

　　经过近30年的努力，我国行政法已经实现了从无到有、从较低水平到较高水平的历史性跨越，形成了有中国特色并与国际接轨的行政法体制、体系和机制。随着我国进入“科学发展与构建和谐社会”的新阶段，行政法的发展环境及其面临的问题与改革开放初中期相比，已经发生了很大的变化。笔者曾在中国法学会主办的一个论坛上，将我国当代行政法发展的复杂性归结为几个“同时并存”，即：强化形式法治与推进实质法治的要求同时并存；行政权力过大与行政权力不足的现象同时并存；限制行政权力的主张与呼吁加大行政干预的社会需求同时并存；经济社会发展不平衡的现状及其较长时期内难以消除的前景与社会对平等权的需求快速上升同时并存。由于这些复杂现象和矛盾的存在，人们对于诸多行政法问题的认识产生较大分歧，从而对行政法的发展形成阻碍。全面总结我国行政法的发展历程和经验，有助于减少分歧，凝聚共识，为我国行政法的进一步发展指明方向。

　　行政法是控制和约束政府行政权力的法，而行政法对行政权力的控制和约束表现为两个方面：一是控制行政权的“供给”，即决定行政机关可以拥有多大的行政权力；二是防止行政机关越出权力的界限以及滥用权力。30年来，我国行政法在后一个方面取得突出进展，不仅建立和发展了司法审查的体制和机制，而且通过改进行政程序、提高行政过程的公开性和透明度、引入行政参与，建立和发展了对有效制约行政权至关重要的社会监督机制。而在前一个方面虽也取得一定的进展，但远不如后一个方面突出，行政机关始终拥有很大的行政权力，这与我国改革开放实行自上而下的行政主导模式有直接关系。然而，自上而下的发展模式终究是经济社会自我运行机制不强时的一种过渡安排，随着经济社会自我运行机制的培育和强化，自上而下的发展模式将逐步为成本更低、效率更高、活力更强的自下而上的经济社会发展模式所代替。尽管近年来在社会管理和社会服务方面，行政权力有不断扩张的要求和趋势，但总的说来，行政法对行政机关的授权过大仍是主要问题，未来行政法的发展在授权方面整体上应当是逐步趋紧而不是相反。

　　回首我国行政法的发展历程，我们应特别关注与总结我国行政法工作者以改革精神打破陈旧观念和体制机制束缚，推进行政法不断革新进步的经验；利用后发优势，以开放的态度，把国外不同国家、不同类型行政法的长处与中国国情相结合，形成中国特色行政法的经验；以及把行政法发展的长远目标与阶段性目标相结合，化解行政法发展过程中的矛盾和阻力，推动行政法渐进有序健康发展的经验。

　　二、新一轮行政体制改革与行政法

　　党的“十七大”报告提出了“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”的任务和要求，为贯彻“十七大”精神，预计2008年我国将开展新一轮行政体制改革，这将成为新的一年我国行政法治建设以及行政法学研究的又一热点。根据“十七大”报告的有关内容，这次行政体制改革的目标是“转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”。而“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制”，将成为这次行政体制改革引人瞩目的新意和亮点。

　　建国以来我国行政体制历经多次改革，差不多每次改革都以精简机构为主要内容，但始终难以摆脱“精简-膨胀-再精简-再膨胀”的困境。从机构精简的角度看，精简的效果难以保持，主要还是因为行政机关尚未真正按照社会主义市场经济的要求实现职能转变，管了大量不该管的事情。然而，从行政法的角度看，行政体制改革的内容不仅仅是精简机构，还应当包括建立与完善新型行政权力分工制约机制，这一点似乎为我国行政体制改革所忽视。我国计划经济时期形成权力高度集中、按照首长负责制原则运行的行政体制迄今为止基本上未受触动，这一体制导致行政法对“一把手”权力的制约十分困难。在实行民主法治以及社会主义市场经济的条件下，行政体制改革除加加减减、分分合合的机构改革外，还应当转变观念，认真考虑从行政权力的运行机制入手深化改革。为此，需要研究下述问题：(1)国外一些国家的行政运行机制一般具有多样性，以适应不同的管理需求，既有首长负责制机构，也有大量合议制机构。我国行政机关在新的市场经济体制下一律实行单一的首长负责制组织形式，是否仍有必要？是否应当发展一些新型的合议制行政机关作为首长负责制机关的补充？(2)首长负责制的实现形式是否只能有一种形式，即行政首长事无巨细均实际行使行政权力，还是可有多种首长行使权力虚实结合的实现形式？(3)国外一些国家的行政执法大多实行调查监督机构与裁决机构相分离的体制，裁决机构按准司法程序运作，由此化解了大量行政执法过程中可能产生的矛盾和纠纷，我国能否在行政系统内部建立不同于传统执法机关的相对独立的行政裁判机关？上述设想均突破了我国传统的行政体制，改革有一定难度，但确有必要进行探索和尝试。

　　三、政府信息公开条例的实施

　　2008年5月1日，新中国历史上第一部有关政府信息公开的行政法规《政府信息公开条例》将付诸施行，这是我国行政法治进程中的一件大事。尽管《政府信息公开条例》只是一部国务院制定的行政法规，不是严格意义上的法律，但其历史意义堪于1990年《行政诉讼法》的施行相媲美。

　　政府的行政过程公开透明，让行政权力暴露在阳光之下，是行政法发展到一定阶段后的必然产物，是行政法治达到较高水平的体现。实践证明，行政公开对行政权力的制约作用丝毫不亚于法院对行政机关的司法审查。政府信息公开是行政公开的重要组成部分，《政府信息公开条例》的颁布施行，使得公开政府信息成为行政机关一项行政法义务，并使公民、组织获得了要求政府信息公开的行政法权利。我国行政机关及其工作人员长期在政府信息不公开、政府行政过程不透明的环境下工作，《政府信息公开条例》的实施，对行政机关及其工作人员而言，是一个很大的挑战。不少人怀疑该条例能够得到行政机关的切实尊重和施行。因而，《政府信息公开条例》实施问题，将成为2008年以及今后一段时期行政法治建设的重点、热点和难点。

　　《政府信息公开条例》在立法上为行政机关逐步适应《条例》施行后新的行政环境，留下了较大的空间，在一些关键环节，如政府信息公开指南和目录的编制，以及拒绝公开政府信息的法律责任上，《条例》的相关规定较为原则和宽松。但是，在政府信息公开的主体、时限以及费用等方面则有比较具体的、有利于政府信息公开申请人的规定。《条例》最大的行政法意义在于，它不仅奠定了政府信息公开的法律基础，而且通过确认公民、组织有关政府信息公开的请求权，将行政机关信息公开行为置于法院的司法监督和救济之下。可以预见，《条例》生效后，有关政府信息公开的行政诉讼案件将明显增多。

　　(作者系中国社会科学院法学研究所研究员、副所长)