地方政府创新缘何难持续

　　要使一项创新有可持续性，就不仅需要制度，还需要能够认真执行制度的干部；要给予民众能够监督和制约干部的渠道和手段。

　　地方政府创新缘何难持续

　　——以重庆市开县麻柳乡为例

　　文/高新军 中央编译局比较政治与经济研究中心

　　从上世纪90年代末至今，一直是我国地方政府制度创新的活跃期。无论是县乡党政干部的“公推公选”，还是重庆市开县麻柳乡“八步工作法”所代表的“全民公决”和“群众管钱、干部管事”的理念和做法，都是以扩大民众有序参与为主要内容的地方政府制度创新活动。“中国地方政府创新奖”也举办了四届，在“政治改革类”、“行政改革类”和“公共服务类”领域里评选出了一大批有代表性的创新案例，显示了我国政治体制改革和管理体制改革的最新进步。但是，几年后，当我们认真梳理和跟踪这些创新案例的后续发展时，也很遗憾地发现，基层政府的许多制度创新几乎都面临着严重的制度困境。就是那些曾经获得了中国地方政府创新奖的项目，也有差不多三分之一名存实亡了。这究竟是怎么发生的？是什么东西阻碍了创新项目的可持续性和可推广性？我们到底在哪些制度方面迫切需要加以改进？这些问题，值得我们认真思考和研究。

　　压力小了，动力自然也就小了

　　大多数我国地方政府制度创新的发生和发展，都与当地的尖锐矛盾和危机密切相关。面对严重的危机，地方干部的思想比较容易统一，需要解决的主要矛盾也十分突出。由于没有了退路，制度创新对既得利益调整的阻力会大大降低，腐败和官僚主义的活动空间被大大压缩，实事求是、让人民当家作主等一系列正确思想路线得到了较好地贯彻执行。处于危机时期的制度创新，在危机消除之后，如何实现“民主治理”才是对地方党政民主执政考验的开始。这是因为，首先，危机干部时期放弃的权力和利益，并不等于在非危机时期也会同样放弃。其次，旧体制已经形成了一些干部执政思想和行为的习惯定势，这种潜意识会在各个方面自觉不自觉地流露出来，而与个人的道德品质并无多大关系。再次，我国乡镇以上的地方党政，占主导地位的仍旧是“任命制”和对上负责，民众对官员的直接监督缺位。在失去了危机压力的情况下，要想靠地方党政官员的自觉性来维持民主执政的水平，将会面临极大的挑战。

　　重庆开县麻柳乡的“八步工作法”（见《中国改革》2007年第2期《麻柳乡“事变”》一文）始创于2000年，在2004年被总结推广。那时，重庆市所有乡镇的主要领导都到过麻柳乡学习和培训。重庆市也做出过决定，号召学习和推广“八步工作法”的经验。但时至今日，笔者看到此种方法在该市其他乡镇的推广成果十分有限。这是因为，当地农村矛盾减少的主要原因在于免除了农业税，彻底减轻了农民负担，而不在于基层干部改变了执政方法和理念。对于那些本身就没有遇到像麻柳乡危机局面的乡镇和局委，要他们放弃自己的权力，自觉置身于民众的监督之下，就更加困难了。2007年7月，笔者在与原麻柳乡党委书记、现开县编制办主任李红彬交谈时，他也认为推广“八步工作法”要有条件，首先是大的制度环境，如党的农村政策调整，以人为本，建设和谐社会等。其次要提高民主的质量，包括干部、农民的素质。还有就是民主，要花时间，反复讨论；要有耐心倾听民众的意见，包括“骂娘”。如何使干部适应这种环境，并降低民主的成本，仍然是需要试验和研究的重大课题。肖仁海是2006年底接任麻柳乡党委书记的。可以说，前任所创造的“八步工作法”，能不能继续发扬光大对他是个严峻挑战。他认为，推广“八步工作法”要有四个条件：群众基础、专家指导、上级支持、乡村干部努力。笔者注意到，这四个条件没有一个涉及制度层面，都是制度外的政治动员性质的因素。这是不是过去的一种思维惯性和定势？这个问题不时浮现在笔者的脑海里。笔者2006年和2007年两次赴麻柳乡调查，感到与前任书记李红彬相比，肖仁海书记显然更注重在法律框架中来处理问题。他所面对的是维权意识很强的麻柳乡农民，所以在处理农村问题时，必须兼顾对上负责和对下负责的结合。李红彬书记曾对笔者明确表示，“八步工作法”在推广过程中也会发生“功能衰退”的现象。他认为，如果不能不断完善和深化这种方法，其功能退化就会时刻发生。麻柳乡一些干部一直希望“八步工作法”这样的民主执政理念也能够推广到乡党委和政府的日常工作中来，但是直到今天，这样的希望还是奢望。一个在村一级被证明为正确有效的民主执政手段，在推广到乡镇一级时会遇到更多的困难，这恐怕不是干部的素质不高、既得利益的阻碍，关键是“八步工作法”是建立在村民自治基础上的。在乡镇还没有实行直接民主选举的今天，把“八步工作法”嫁接在原有的乡镇党政管理体制上，是会水土不服的。

　　笔者在兴坪村的考察间接地证明了这种思考。兴坪村是麻柳乡农村工作先进单位，也是开县新农村建设25个推进村之一。但是，笔者却看到了两个重大工作失误。一是计划生育。2006年该村还获得县计划生育一等奖，2007年就几乎要被亮黄牌。二是新农村合作医疗。该村新农合应入保人数是1831人，实际入保1011人，只占57%，还包括了63个民政资助对象。2007年上半年可以报销医药费5万元，实际只报销了300元。该村村主任就是医生，出于对自己经济收益的关心，不愿让农民享受新农合的好处。这种局面造成的直接结果是，会有更多的农民不愿再交钱继续参加新农合项目。

　　就第一个失误来看，一等奖和亮黄牌差距是如此之大，很难说兴坪村2006年计划生育一等奖是该村真实情况的反映。就第二个失误来看，村主任作为医生可以为一己私利严重损害农民利益，这既说明村主任的胆大妄为，也说明他在其他方面还是得到了乡党委政府的认可。“八步工作法”作为后选举治理的有益尝试，在这样一个农村工作先进村的监督执行方面尚有如此差距，就可想它在乡镇一级的推广运用情况了。

　　财权收放与地方政府创新

　　我国农村的矛盾主要表现在资源汲取和分配上的矛盾，很多地方政府创新也是围绕财权的收放来进行的。通过观察麻柳乡“八步工作法”的创立和执行过程，笔者发现，这里实际经历了一个“通过行政命令从农民那里汲取财政资源，激化干群矛盾；再到取消农业税，通过民主参与方法从农民汲取公共服务资源；再到依靠上级转移支付进行农村公共服务”的过程。在这里，有三种汲取财政资源的方式：一是靠行政命令强征；二是民主参与式的汲取；三是靠上级的转移支付。这其实代表了我国农村公共服务资源汲取的三个发展阶段，各个阶段的过渡，是依靠制度创新来完成的。2000年以前，我国农村的财政资源主要靠农业税来承担。随着农民负担的加重，已经威胁到农业生产和农村社会的稳定。从2000年开始，农业税逐步取消，稳定了农业和农村形势，但是形成的财政资金缺口，使基层干部人心不稳，工作积极性下降。正是在这样的严峻形势下，麻柳乡创新了“八步工作法”，变靠行政命令汲取财政资源为民主参与式的汲取公共服务资源，并取得了成功。但是，这种方法不可能一劳永逸。麻柳乡仍旧面临着严峻的挑战。

　　笔者2007年7月在麻柳乡看到“开县财政局关于编制2007年乡镇财政收支预算的指导意见”中关于“2007年麻柳乡收入核定表”。具体如下：

　　⒈核定支出总额：2021654元；⒉收入合计：2021654元；⒊税收和非税收入核定额：①契税：2000元；②畜禽检疫费：无；4、转移性补助项目：① 增值税和消费税返还补助：76499元；②所得税基数返还补助：24730元；③调整工资补助：89085元；④ 农村税费改革转移支付补助：282000元；⑤免征农业税补助：844600元；⑥社会抚养费结算补助：702740元；小计：2019654元。⑦其他补助（包括移民工作经费、小煤窑整治工作经费、天然气等）：无；⑧体制补助：无。

　　很明显，麻柳乡2007年的收入只有2000元，支出则要200多万元，巨大资金缺口全部来自财政转移支付。而且，这200多万元只是麻柳乡的人头费，是不包括农村公共服务支出的。问题是，经济困难的乡镇政府治理究竟应该如何搞？民主执政在这里行得通吗？对此，麻柳乡的民主实践已经做出了回答。但是，财政资源严重短缺是个现实，不是实行了“八步工作法”就可以解决的问题。事实上，我国乡镇经济发展不平衡的现象是客观的、长期的，也是正常的。

　　麻柳乡在“八步工作法”实行初期，民主执政确实调动了农民参与农村公共服务的积极性。例如，从1999年到2001年的三年内，在政府只投入了50万元的情况下，通过民主管理，调动了农民1200万元的投资、投工、投劳，新修村乡公路306.8公里，建设大小桥梁8座，实现了100%的村、96%的村民小组通公路。到2002年，麻柳乡在饮水工程、场镇街道建设、农电改造、电信电话建设、乡镇卫生院改造、中小学校舍改造、有线电视等也都取得了明显的进步，基本解决了山区人民行路难、饮水难、通话难、照明难等问题。

　　在基本农村公共服务问题得到初步解决后，财政资源严重短缺的问题马上凸现了出来，开始影响到“八步工作法”民主治理方式的深化和推广。

　　首先，进一步提高当地农村公共服务水平需要继续投入大量资金。此时要求农民来集资、投劳，即使是参与式的民主管理，也逐渐失去了吸引力。事实上，从2003年以后，麻柳乡就很少再有农民集资搞公共服务的事情了。为此，麻柳乡不断向开县和重庆市有关委局申请专项资金。其次，在一个年财政收入只有2000元、支出高达200多万元的山区乡，其生存是岌岌可危的，随时都有被合并掉的危机。巨大的转移支付负担，将使上级财政不堪重负。目前，开县有麻柳乡这样的贫困山区乡镇五个多。按照目前我国乡镇合并的规划，它们被合并恐怕是迟早的问题。再次，在山区工作的干部的待遇、条件、环境与平原乡镇有很大差距。钱少，权力就少，其他收入就更少。在这里工作的乡镇干部大多希望工作几年后，调到富裕的乡镇或者局委去。就是麻柳乡这样的先进单位的干部也不例外。最后，财政状况影响地方政府治理状况，在农税改革前，主要反映在政府向农民汲取税费，激化党群、干群关系。农税改革后，主要反映在农民在财政运作中的参与程度，财政运作的公开性，以及农村公共服务支出的公众参与方面。“八步工作法”主要涉及由农民集资的项目管理，但是对于由上级转移支付形成的公共服务资金的公开性和群众参与，还没有提上日程。这显然是民主治理的深化和扩展，也是困难更大的制度创新。在这个方面，目前还没有破题。显然，要想真正巩固农村基层民主治理的创新成果，农村公共服务资源汲取的制度安排必不可少。从我国农村的实际情况看，想要依靠农民集资来解决公共服务的资源供给问题，从长远看是不行的。这既不合理，也不现实。真正解决这个问题只能靠转移支付制度。但是，为了使上级的转移支付能够真正用到农民身上，仍然需要农民的参与和转移支付资金使用的公开化、透明化。这恐怕是我国农村基层民主制度创新的一个重点。

　　破除“制度化迷信”

　　人们常说，要想使地方政府创新有可持续性和可推广性，必须使这种创新制度化。笔者认为，这种观点有“泛制度化”的嫌疑，尤其在我国目前的政治、经济环境，这种观点似乎把制度神化了。我们都希望地方政府的创新能够制度化，以保证创新的持续和推广。那么，现在我国的制度创新和创新的环境有什么特点呢？笔者认为，它是一种自下而上的以基层政府创新为主；主要表现为对各种危机处理；乡镇以上党政管理体制仍旧是传统的；基层干部从思想到行为都深受旧体制浸润；在很多时候潜规则的作用要大于正式规则；民间力量的创新十分虚弱。在这样的条件下，仅仅靠制度显然不够，还要靠执行制度的人。制度和人两者缺一不可。本来，我们说制度重要，是指它可以不依人的变换而改变。但是在目前，由于处于政治体制改革的初期阶段，仅仅有创新意识的干部是不够的，因为如果没有能够把创新坚持下去的干部，即使这个创新制度化了，仍旧会名存实亡。江苏省徐州市贾汪区“公众全程监督政务”创新项目就是一个例子。2007年底，当笔者跟踪曾经获得第三届中国地方政府创新奖提名奖的“公众全程监督政务”项目时发现，由于当年主持创新的领导另有高就，这项制度在贾汪区已经名存实亡。

　　“公众全程监督政务”的制度创新也是肇始于一次对危机的管理。2001年贾汪区因发生7·22煤矿爆炸事故导致小煤矿全部关闭后，煤矿工人失业，民众上访不断，这些事件和政府工作透明度不高、在决策时没有广泛征求群众意见等官僚主义作风产生了尖锐矛盾，导致全区各类社会矛盾日益显现。“公众全程监督政务”的创新产生后，民众好评如潮，但也给贾汪区的干部带来了沉重的压力。为了保证这项制度能够长期执行下去，贾汪区党政制定了近30种制度。但事实是，自从这项制度创新的提出和主要实践者原贾汪区区长王天琦升任另一个县的县委书记后，这项制度在贾汪区日渐式微。最明显的例子就是，王区长在任一年多时间进行过四次民众质询会议，自他调走后的两年多时间里，会议再也没有开过。最近，笔者多次登录贾汪区党政网站，在“公众全程监督政务”栏内，已经找不到任何内容了。在看过贾汪区关于这项创新的有关材料后，面对着当初制定出的那么多、详细、具体的规定，笔者很难想象这个创新在贾汪区就这样“人走政息”了！其实，在2005年5月21日召开的项目受益人座谈会上，普通群众作为受益人就有这种担心。例如，贾汪中学老师朱德平就担心“主要领导一换，是否就变了？如果群众反映意见能尽快到达领导那里，并得到解决，这长期坚持下去，就好了。”广场社区的居民孙吉风也认为“要是王区长走了，可能就欠缺一些了。王区长工作抓得很紧，他抓职能部门上抓得紧，对群众好。今年春节下大雪，他带领能写字的领导都给群众们免费写春联，群众自己带笔。”2005年12月20日在一次关于项目的座谈会上，王天琦区长也表示：“如果人亡政息了，那就不是好制度。如果我们都走了，新上任的官员不想做都不行，这就达到目的了。”但是，实际的情况可能更复杂。从表面看贾汪区还有这个制度，但是实际上已经没有人认真执行了。这反映出中国地方政府创新的一个困境：人在制度在，人走制度亡。这是政府自我革命难以迈出的一步。贾汪区在实施“公众全程监督政务”时确实改变了当地的一些政治生态，但是这些改变还远远不足以使这个制度继续生存下去，特别是它的创始人和主要推动者离开后。因为后继者不执行这个制度，普通民众并没有什么有效的手段可以去监督、制约他们。在这场博弈中，单个的民众和地方政府相比，永远是弱者。因此，要使一项创新有可持续性，就不仅需要制度，还需要能够认真执行制度的干部；要给予民众现实的能够监督和制约干部的渠道和手段，让普通民众组织起来可以与地方政府平等对话。当然，要完成这些任务，已经超出了一个地方政府的管理范围，涉及到范围更广阔的政治和管理体制的改革领域。党国英先生认为，“中国很大，在基层藏龙卧虎。因为我们的官员选拔体制存在某种逆向淘汰的倾向，可以说越是基层，就越是沉淀着大批优秀的人才。像魏胜多这样对中国未来发展愿意承担责任、有才干、有抱负、有准备的人，绝不是凤毛麟角。他们的存在，是中国的希望。”我深以为然。

　　在中央政府大刀阔斧推行以大部门制为突破口的机构改革之际，新一轮地方政府改革也悄然进入紧张的筹备之中。本刊记者近期在湖北采访时发现，改革开放以来的多次政府机构改革、行政审批制度改革、乡镇机构配套改革、“省管县”、“扩权强县”等探索，为新一轮地方政府改革准备了条件，但是与中央的要求、群众的期盼和发展的需要相比，此轮改革任重道远，亟待攻克数道难关。

　　改革开放以来，我国的民主政治从基层开始，已逐渐进入省市一级政府改革的范畴。特别是它的干部任用选拔制度、集体决策制度等一系列“自创动作”，最后很多都变成了“规定动作”，以至于走在前列的省份竟被外国媒体称为是中组部的改革“试验田”。 (来源：中国改革)