法治政府考评应植入民意基因

　　构建法治政府指标体系，必须走上街头，征求普通市民的意见，只有公民才是评价法治政府的最佳“裁判”

　　第一看法

　　傅达林

　　为有效推进政府依法行政工作，广东省深圳市目前已创建起全国首个法治政府建设考评指标体系，并将用三年时间在全国率先完成国务院提出的建设法治政府的基本目标。这是记者从深圳市法制办7月14日召集有关专家学者对该指标体系举行的论证会上了解到的。(7月16日《法制日报》)

　　从西方的经验看，法治与法治政府多属价值层面的理念要求，总体上是一个比较抽象的软性系统，对一个地方法治程度的考核难以用硬指标测度。所以，深圳在全国率先构建“法治政府建设考评指标体系”，难免存在一些质疑。在我看来，一个地方法治程度的高低，最终并不体现在用指标计算出来的书面结果上，而真正蕴含于普通公民的日常生活之中。但与西方法治生成路径显然不同的是，我们的法治并非是经由理念而产生制度的自然演进，而很大程度上是通过制度的移植而带动观念的普及。所以，在公务人员还不具备普遍法治自觉观念的背景下，对行政权力的运行进行刚性约束，对政府的治理方式进行法治化考评，硬性指标量化标准仍不失为立足现实的可行性选择。

　　实践证明，建设法治国家的最大难题在于政府，立法的公正被打折扣、司法的独立被侵蚀，其实都与政府难脱干系。正因为如此，国务院才在2004年出台《全面推进依法行政实施纲要》，矢志十年打造法治政府。然而，一部《纲要》并不能为我们描述出地方政府的法治形态，更无法为生活在各级政府具体治理之下的公民提供一幅鲜活的法治图景，它最多只给地方建设法治政府提供了原则化路径。在这种路径中，深圳构建具体的指标体系，将法治政府的要求细化，以增强依法行政的可操作性，体现出地方政府面对外部环境和时代变迁时公共治理的内省，更为引导、评价和预测我国法治政府建设提供了一个范本。“一旦体系形成，相当于建立了一个标尺，将促使各级政府和公务员朝着某一个方向努力，对依法行政的推进有重要意义”。

　　在实现法治的各个环节中，政府与老百姓的联系是最紧密的。追根溯源，政府产生于全体公民的同意，为政府行为制定法治量化标准亦必须寻求公民意见。对于行政机关建设法治政府的种种努力，老百姓自然会有最亲身的感受和体验，对各级部门依法行政的成效，百姓心中也会“有杆秤”。所以，构建法治政府指标体系，必须走上街头，征求普通市民的意见，只有公民才是评价法治政府的最佳“裁判”。

　　当然，法治指标体系作为一种官方评价标准，其设计必须科学、合理且符合政府工作实际，因而一般需要由政府法制工作部门牵头，并组织专家进行论证。但如果仅限于此，政府部门就难脱“自己制定标准评价自己”的嫌疑，由运动员制定裁判规则必将伤害到规则本身的公正性。要知道，脱离民意的量化指标很难获得民众的认同，以此为依据评价出来的政府法治指数也难以获得民众认同，在此基础上计算出的法治政府图景，固然符合量化标准的计算结果，也与公众的朴素感觉相隔甚远。只有让公民参与到制定过程中，才能增强指标本身的公正性、权威性以及评价政府法治业绩的说服力。

　　不仅如此，在指标体系制定出来以后对法治政府的实际评价，也理当“让老百姓说了算”。前不久，杭州市余杭区通过量化推出了中国内地首个法治指数，其在法治指数的样本设计上民意的比重最终为35%。即便如此，还是有人提出了质疑，因为课题组是受政府委托，如何使分数具有公信力？香港在2005年开展和实施了法治指数建设，参与评估者为独立于政府之外的律师、教授和民众，因而可信度较高。

　　相比而言，内地的行政体制和传统决定了我们还不可能完全脱离政府而由独立的第三方实现对法治政府的量化打分，但要想防止法治政府指标政绩化，防止出现华而不实的官僚式指数或景观式指数，那么在评价过程中就不能不重视民众的意见，只有植入更充分的民意基因，才能防止这样的评价蜕变成地方官员炫耀政绩的形象工程，才能准确评估出地方政府的法治状态，从而切实推动政府的法治化进程。