第一财经日报四周年 总编辑撰文：中国新出发

　　探求稳定增长机制：中国经济30年活力源泉的一种解释

　　田毅

　　1978至2008年，是段异常丰富的历史大剧，每个参与者都有自己的脚本。

　　循着历史的脉搏，并选择其中几个时点观察，跃动间究竟会告诉我们什么呢？

　　不少人提炼出一些可能共通的内容，当然也有人并不同意，但在中国30年的发展中，在今天这样的时刻，一种开放、探索、思辨方式，就尤显重要。

　　1.发展源起

　　1978年全国计划会议上，各省市都交了一份书面意见希望中央下放权力。“分权仅仅是启动了改革，事实上，除了政府间分权，我们更应重视这三十年政府向市场和社会的分权。”北京大学社会发展研究所王文章教授向《第一财日报》分析说。

　　也就是在“文革“后的几年，西南财经学院袁文平注意到农民以“棉花站岗”应付上级，而偷种红薯度日，福建省省长胡平发现渔民们以黄花鱼交易电子表，四川省社科院林凌惊喜于一次小小的自由订货会竟然降低了产品价格、提高了质量，而时任安徽省无为县副书记的黄璜则发现农民借地度荒后已经不愿归还土地，而是“就汤下面”地包产到户了……

　　在这些历史中，隐约可见市场和自由意愿的影子。在如扩大国有企业自主权、包产到户和对外开放等一系列重大战略中，分权，不仅仅是政府间的划分，更紧紧地握住了市场的手。

　　1978至1979年，预算由节余10亿变为赤字206亿元。1980年，中央分类别制定各省新的两级财政分配体制，即分灶吃饭的财政承包制。

　　1984年10月，中共十二届三中全会通过关于经济体制改革的决定，标志着中国改革总体思路的一次重大突破，城市改革随之启动，改革开放箭已离弓。

　　回顾此时，高层分权、省级呼吁、群众先行，政府内及与市场间的“双重分权”迸发了前所未有的动力，几乎所有人都沐浴在新体制的惠泽中。

　　2.草根血脉

　　现实的压力来自就业。

　　“‘文革’期间上山下乡知识青年共1600万人，返城就业压力太大了！”2008年11月9日，农业部乡镇企业局原副局长张毅对本报记者说。而小平同志最初公开赞扬乡镇企业也是主要从吸收城乡剩余劳动力角度谈起的。

　　1982年10月7日，株洲市湘江机器厂的肖芸给上级写信反映知青“农龄”无法变“工龄”，后为中央领导批示圆满解决。2008年11月3日，肖芸向本报记者讲述了这段故事。

　　此时，加上国企放权让利整顿出的各类人员与新建的劳动服务公司，以及突破不能买拖拉机限制的做起城乡流通的农民，草根迅猛兴起不仅要求“正名”，也必然呼唤商品流通改革，渴望更多血液——资金。

　　那时银行还在信贷供给制下，据人行原货币信贷司副司长钟起瑞向本报记者介绍，1983年前后出现信贷资金再次向重工业倾斜的特征。而同时，各级政府、机关、民间举办的城市信用社起到了部分支撑草根经济的作用。

　　工行一位人士曾向本报记者介绍，全国第一个城市信用社是1977年在河南新乡出现的，就是为了适应集体、个体经济发展的需要，分担银行业务压力。

　　“1983年体改委等部门开会，一些高层领导在座，我们当时还提出了建立‘私人银行’的设想。”曾经在人行金融体制改革办公室工作的蒋黎告诉本报记者。

　　金融突围如此展开着，企业债和股票成了最初弥补国家财政投资不足的直接方式，为集体和中小企业所尝试，资金拆借市场出现。

　　3.流动资金哪去了？

　　1986年后的若干年里，几乎没有几个企业不在叫喊流动资金短缺，不过人行几次紧缩信贷并没有人们想象的那样强，那么，资金究竟去哪了呢？

　　1985年2月14日，湖南省政府下达通知，下放第一批省属38个企业给地方。同年12月5日，省政府再次下文表示下放企业虽然扩了权，但管理混乱，层次增加，行政干预多，会议多，检查多，摊派多，有的行政部门截留企业权力。

　　于是，虽然有1984年底“四行争贷”和“拨改贷”的推动，有原材料涨价库存增大的占用，但一个重要问题是，在大量下放企业的管理上，地方政府、主管部门与企业都在“摸索”与“透支”。

　　当时工行洛阳支行的调查显示，新建大型企业多数是由国家预算投资或中央与地方联合投资的，在规划时，很多就没有安排流动资金。1989年，上级下达给南宁市部分企业的生产任务都比1988年增长了12%以上。于是，很多项目一开工就因缺乏流动资金而停产，高指标迫使企业更多储备正在涨价的原材料，占用资金随之高涨。

　　“很多地方政府这时只考核承包产值、上缴利税，很少考虑到还有固定资金和流动资金的协调问题啊。”人民银行一位老司长告诉本报记者。

　　1985年和1988年中国的两次财政改革都强化了财政大包干体制，在刺激地方财政经济发展积极性的同时，大部分企业隶属于行政的现实难免让各级地方政府“画地为牢”，层层分权也层层加任务，最终可能忽视了经济规律。

　　“因为保住了这些企业，就保住了地方收入的70%以上。”本报记者调研的某市财政局当时在文件里这样写道。

　　在行政权力迅速扩展的大背景下，市场作用的发挥速度变慢了，行政区域内的财政、金融资源开始透支到“自己”的企业，换来的利税再弥补城市改革的成本——那些各种各样占财政支出相当部分的“补贴”，如此循环。

　　　4.“半边分税”

　　“1994年，我们不少副省级干部都到中央党校学习了一段时间，主题就是民主集中制。”2008年11月6日，一位当时的副省长向本报记者回忆说。而推进财税、金融整体改革，加强宏观调控无疑是一大背景。

　　如果说20世纪80年代改革主导性较强，政府内部及市场两个维度都在展开，而前者快于后者的话，那么，进入90年代，中央主导明显。

　　“就带我们几个，在几个省不停地谈。”一位曾经跟随时任副总理的朱镕基调研解决三角债的官员还记忆犹新。更为严重的是中央财政收入增长缓慢，地方甚至以利润承包来隐瞒不缴中央收入，于是分税制以带有集中的特征展开了。

　　在接受本报采访时，财政部原部长项怀诚和国家税务总局原副局长许善达都谈到80年代至分税制改革前，中央、地方财政关系很不稳定。不过分税制在成就巨大的同时客观上也造成着“双集中”，即财力向中央、向省级集中。

　　省之下的应对之策无非是看重农业税收、营业税，抓牢增值税的25%部分，以及鼓励行政事业单位进市场、办实体，还有的力图建立投资公司、城市开发公司。这些行动在促进发展的同时，也建构着90年代中后期的种种矛盾：

　　——农业税、行政机构的“费”以及市场生产资料成本提高增加着农民负担，加之自1985年开始的水利、教育等公共责任分权下放，1997较1993年财政投资占农业GDP比重减少，到90年代末各种矛盾突显于乡村。

　　——“双集中”虽然相对明确了中央和省级财力关系，但事权不清，省以下大部分还是讨价还价的传统包干制，规则多变，助长机会主义倾向。

　　——大量的官办实体再次进入市场，从曾经的批条子倒原料变成了集资拆借炒股票、炒地产，直至1993年中央以“16条”惩治。

　　——行政事业收费成为地方预算外收入的主力，80年代的地方企业利润几近消失，几年后，沿海城市土地出让金又替代了收费的主力角色。

　　5.更快的脚步

　　转型之中，各种力量演进中的“空隙”都很大。

　　“地方政府的干预造成大量金融资源流向国有企业，相应私人金融部门的信贷需求受到了压抑，甚至出现了某些地区中小企业融资困难的局面。”西安交通大学经济与金融学院冯涛教授在接受本报记者采访时这样认为，地区财政分权程度越大，国有经济比重越大，财政收支压力越大，地方政府对信贷干预也越强。

　　这样的动力、博弈极为复杂，但可以观察结果。中国社会科学院经济研究所韩朝华研究员发现，产权重组显著提高了改制企业的纳税水平和创税效率。

　　从80年代末地方政府的“关起门独享”到流通资金链紧张、断裂，再到1992年后的“打开门”，前期处于国有企业在供给商品和财税方面占主导，后来国有企业由于这些自我“画地为牢”和过量吸取地方金融资金、过多下达计划任务等的弊端，带来了流动资金链断裂，之后不得不鼓励“几个轮子一起转”，不论性质，拥抱市场了。

　　现实的需要走得更快些。一个有些巧合却值得深思的现象是，1988年农村工业产值超过农业产值，十年后，城镇非公有制单位从业人员数量在1998年首次超过公有制单位。

　　前者表明农业必然和工业及整体宏观经济融为一体，更需着眼市场而行，但之后的改革在各种原因下反复较多；后者则说明市场主体加速确立，更要求如社保、医疗、教育等公共产品的均等化，1997年曾经的医改就是在这样的大背景下出台的，不过此时经济低迷，最终一些政策并没被落实。

　　面对危机，当然要“集中”决策，但如何避免“一刀切”一直是个难题。

　　1999年8月20日，浙江苍南县一位农村基金会负责人透过门缝向前来清理农基会的工作组塞进一封信，其中说当地农基会资产质量不错，当地农基会应该纳入正规金融机构。这位负责人事后告诉记者，工作组人士说：“这封信写迟了。”

　　6.“为增长而竞争”

　　“房地产、矿产采掘加工业是我们这些年招商投资的主要领域，二者占到全部外来投资的四成多。”2008年9月，中部一省某市商务局官员向本报记者介绍说。

　　地方虽小，但发展路径与模式可窥一斑。投资是这个贫困地区经济发展的主要动力，其对经济增长贡献率达60%。2004年后，地产和矿业成为投资的“主战场”。土地出让收益高速增长，2005年达3亿元，当年全市财政总收入才为12亿元。不过也就是这一年，随着国家环保政策的严格，当地“受到了极大的冲击”。

　　“当前以地方政府提供低价土地、补贴性基础设施乃至放松劳工、环境保护标准吸引制造业投资的‘竞次性’发展模式不具备经济、社会乃至环境上的可持续性。”2008年11月9日，中国科学院农业政策研究中心陶然博士对本报记者说。

　　这些现象都与此阶段中国经济增长方式和分配格局有关。一方面以压低劳动力、资本和资源价格成本而换来高利润，进而更多依赖出口和投资增长拉动经济，一方面公共开支，特别是公共产品投入增长速度不快，效率不高，国民收入分配中流向百姓的份额过少，财政支出偏向工业投资。

　　于是中央提出科学发展观，但经济增长方式的转型仍任重道远。

　　我们观察的事实异常复杂丰富。市场在某些领域分权的快速增长，政府，特别是地方政府把控资源能力似乎并未消减，而政府间竞争加剧，各种力量和规则愈加黏合。

　　复旦大学张军教授主编过一本书《为增长而竞争》，他写到：这种激励模式与一个良好的市场经济所需的政府“多任务”的职能之间存在严重冲突。

　　“近代西方，国家构建是一个从无到有‘立’的过程，在中国则是一个复杂的‘破’与‘立’交织的过程，面临着双重任务，即在缩小国家权力范围的同时增强国家提供公共产品的能力。”北京大学政府管理学院李强教授这样告诉本报记者。

　　7.模式规制

　　“要建立一个比较稳定的规则来处理好合和分的关系，首先要有市场的稳定、政府行为的稳定、经济发展的稳定和外部环境的稳定，但现在中国处于大发展时期，国际经济政治也变化大，所以制定的规则会跟不上形势发展。”陕西省政府一位官员向本报记者分析说。

　　北京大学公共管理研究中心李丹阳研究员对本报记者分析说，发展模式的反复，很多时候是出于更加现实的原因，以“解决问题型”模式出现的。

　　现在，产业转型和政府经济发展模式改革都到了关键时刻。

　　从一定角度看，三十年间，“放权让利”在客观上越来越被作为一种应对困境的经济调控手段，只是除了处于不断不稳定之中，其中有众多因素，但同样需要看到的是目前政府内部分权和政府与市场间分权都还存在众多不尽合理之处。

　　虽然现在不少声音希望加强经济集权管理，但规则明确与稳定更是长久大计，当构建规则型治理为基础的利益协调机制。

　　“我忧虑的是，由于缺少制度化的硬约束，一些地区正在削弱市场在资源配置中的基础性作用。”北京大学政府管理学院彭真怀教授告诉本报记者。

　　待定的核心规则是社会保障、医疗卫生、教育等公共产品达到“均等化”目标，各级政府及部门间的责、权、利如何分配，加快改革预算管理体制和政府行政体制成为急需，同时，深层次市场化改革不可迟疑。

　　中山大学一位教授向本报记者分析说，物业税是可能改变地方政府现有经济行为的一种方法，随着直接来自居民税款的增加，公民会更多关心、参与公共事务管理。

　　“我们有这么长的经济快速增长经验，现在应该好好总结一下。我认为今后要减少规则随意性大、不稳定的情况，责权利明确，这根本是要靠民主法治。”2008年11月6日，一位离休省级干部对本报记者说。

　　（本文作者为新近出版的《他乡之税》一书作者）

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