第一财经日报四周年总编辑撰文：中国新出发-搜狐新闻

　　专访世界与中国研究所所长李凡：

　　公共参与尚有很大发展空间

　　袁场

简介

　　无论是参与式公共预算改革，还是项目选择式的公共财政改革，在中国基层政府都有一个很广阔的发展空间，也很有可能成为将来一段时间内中国基层民主发展的主要内容之一

　　中国的基层人大应该进一步活跃起来，这是推动中国基层民主发展的主要路径之一

　　身为世界与中国研究所所长的李凡，每天要接待不少的来访者，他们求助的内容大抵和一个词密切相关——基层民主。

　　“很多时候我未必帮得了他们，但是我可以倾听并帮助分析他们遇到的问题。”近日，李凡在接受《第一财经日报》专访时说。

　　值得关注的是，作为《村委会组织法》颁布十周年的年份，今年该法的“大修”工作已经正式进入立法环节，被列入了本届全国人大常委会的立法规划。另外，在上月的《中央推进农村改革若干重大问题决定》（下称《决定》）中，更明确强调发展农村基层民主，以扩大有序参与等为重点，加强基层政权建设，扩大村民自治范围。

　　对此，李凡结合自己的调研，在接受本报记者采访时对中国基层民主发展作出了自己的解读。

　　《村委会组织》法“大修”

　　将明确选举程序

　　《第一财经日报》：上月刚刚公布的《决定》再次强调了发展农村基层民主要以扩大参与等为重点，加强基层政权建设，扩大村民自治范围等。你如何看待这两个“扩大”？

　　李凡：目前我们亟须一个逐渐扩大的明确的时间表。对于基层民主应该推进的目标，以及如何扩大的方法，都要明确。

　　《第一财经日报》：你提到《村委会组织法》，今年刚好是该法实施十周年，近日其“大修”工作也正式进入立法环节，被纳入本届全国人大常委会的立法规划。该法的修改是否将针对一些现实问题给出解决办法？

　　李凡：现在修改最大的也是最值得关注的部分就是增加了选举的内容，据我所知，有一半以上的修改和选举有关。法律将选举程序规范化，这是非常好的。从程序上明确规定了之后，农村基层民主的发展也会逐步地实现规范化。

　　其实，选举的程序问题我们一直在讨论。包括选民资格的认定、选民登记、候选人提名过程、竞选、投票、点票和罢免等。一直以来，选举程序上的问题比较多，全国各地也没有统一的标准。民政部所制定的相关标准也只是参考性的，所以实际执行的过程中各地都依据自己的做法来做。出问题最多的是在投票和点票环节。这部法对选举程序予以明确之后，这些问题都会逐步得以解决。

　　另外，我们也希望选举法律体系的进一步完善，以解决现实中的选举争议问题。

　　关乎动力机制的“内”和“外”

　　《第一财经日报》：在推动基层民主发展过程中，一些地方政府的探索也一直在进行，但是有些地方政府提出目前在发展中缺乏动力机制。你如何看待这些探索和其中的问题？

　　李凡：地方政府在所在地推动地方创新式民主的原因首先来自于他们解决实际问题的需要。上世纪90年代以来，持续得不到解决的“三农”问题，日益成为困扰各级政府的大事。近年来推行的机构改革、税费改革都似乎仍然不能从根本上解决基层政权面临的困境。

　　因此，面对解决实际问题的压力是地方政府改革能够启动并且推行下去的主要动力。当然，地方政府创新式民主的发展，也离不开中央政府给予的进行改革创新的空间，这也是地方政府能够根据本地实际情况进行制度创新试验的一个重要条件。

　　但是，地方政府所进行的创新改革中的“孤岛现象”不容忽视。从已经发生和正在发生的地方政府创新案例看，这些定点改革试点都面临着外部接口性和内部配套性的困扰。

　　地方政府进行的民主改革，不仅涉及到政府官员权力授予方式的改变，同样也面临到政府内部机构之间权力的重新配置。这样的改革不仅直接牵涉到地方政府运行机制的根本转变，也关系到复杂的利益格局的重新分配和调整，因此不免会受到种种质疑和阻挠，在这种情况下，如果缺乏来自中央政府的合法性支持，这种改革就很难持续。

　　公众参与度的现实与未来

　　《第一财经日报》：衡量基层民主发展状况的一个重要内容应该是公众参与程度，近年来，各地政府越来越频繁地举行各种听证会；浙江温岭最早发起了民主恳谈的方式颇受各界关注。这是否能说明公众参与程度的提高？你对现实的公众参与如何看待？

　　李凡：根据我们对去年一年基层民主的调研总结，公众参与在去年有重大发展。特别是网络公众参与、公共政策参与和选举的参与三个方面表现突出。

　　听证会制度在中国起步较晚，但发展较快，范围从开始时的价格决策听证、行政处罚听证已经逐步扩展到与群众利益相关的立法听证等。就听证会实践的效用来看，目前的听证会制度所体现的公众参与是有限的。这种有限并不是指公民参与政府决策在“量”上的有限，而是指一种“质”的不够深入。

　　相对于听证会制度，民主恳谈的形式具有更为深层的民主实践价值。它始于基层的实践，相对而言民众的参与热情和利益相关度都比听证会高；另一方面，民主恳谈具有鲜明的“协商民主”色彩，非常容易与人大制度相结合，从而强化人大在处理地方事务中的中心作用。民主恳谈目前面临的问题主要是制度化建设的问题，涉及对政府和公众两方面的规制和约束。

　　《第一财经日报》：公共政策参与也是这些年来大家都关注的话题。

　　李凡：目前公共政策的参与主要有公共预算和公共财政的参与、地方人大改革等表现形式。

　　去年中国地方政府参与式公共预算在以前的基础上继续进行，并没有停止。其实，来自温岭探索的这种改革不仅给广大公众包括老百姓和人大代表提供了参与预算的机会，使得预算透明化，而且对政府的执政和地方治理都有好处。

　　除了温岭的这种改革外，在中国其他一些地方的基层政府也出现了公共财政的改革，它是拿出一部分涉及民生的财政项目由公众和人大代表加以讨论和选择，以使这些公共项目能够符合社会需要。

　　无论是参与式公共预算改革，还是项目选择式的公共财政改革，在中国基层政府都有一个很广阔的发展空间，也很有可能成为将来一段时间内中国基层民主发展的主要内容之一。

　　从未来的发展前景看，从宪法所赋予的权利来看，中国的基层人大应该进一步活跃起来，这是推动中国基层民主发展的主要路径之一。