构建重大行政决策评价机制的对策(图)

周实 黄翠

　　中国第一个地方性行政程序规定《湖南省行政程序规定》颁布一周年了，这标志着湖南省在依法行政，建设法治政府道路上迈出了重大历史性一步。《湖南省行政程序规定》从立法模式上一改过去那种“先中央后地方”的立法模式，这是我国首部对行政程序立法进行系统规范的地方立法，开启了中国统一行政程序立法的破冰之旅。这个地方规章实施以来，一场深刻的行政改革已在湖南逐步推开：各级政府制定的重大行政决策，必须经过“五道关卡”：调查研究、专家论证、公众参与、合法性审理和集体讨论，多数赞成，研究通过。这五道关卡将保证重大行政决策告别“三拍决策”——决策前“拍脑袋”、决策中“拍胸脯”、出了问题“拍屁股”的随意性，使其走上科学理性的轨道。

　　观察行政决策活动的过程,很容易发现有三个角色在其中起着基本的作用:作为管理者的政府（行政机关）、作为利益相关者的大众和作为政府与大众之中介的专家,它们之间的交涉互动构成了一个行政决策的主要过程。如何在“公众参与、专家论证、政府决策”的体制结构中使三个角色充分发挥作用并相互制约，正是构建行政决策评价机制的核心问题。那么，如何建立科学民主的行政决策评价机制，避免行政决策的盲目性和随意性，是当前各级政府实施行政改革的重大问题。

　　近年來发生的厦门PX项目、上海磁悬浮争议等事件，反映出我国政府在重大行政决策评价机制的缺失。那么，具体到沈阳市，如何对重大行政决策在决策前、决策中、决策后的科学性进行评价，建立科学民主的行政决策机制？针对未来沈阳实施的重大行政决策，可以从以下行政决策评价方式入手：

　　一是针对新的行政决策进行评价，在政府出台政策之前，请相关方面的专家学者（智囊团）进行论证评价或听取各方意见，集思广益。二是对行政决策的近期和远期影响进行评价，即对它在实施过程中的阶段绩效采用动态调整性的评价体系进行评价。这有利于及时调整决策执行过程中的偏差，对行政决策的全过程进行有效制约，避免出现更大的失误。三是对行政决策所产生的结果进行评价，并建立责任追究制度，它应包括对行政决策成本进行评价，目的在于总结经验教训，追究行政无为及行政失误。实行决策前的论证制、决策中的票决制和决策后的责任制这种全程评价，能有效地保证从决策到执行的优化。

　　要发挥多种类型评价机构的作用，建立系统完善的监督制约机制，首先要充分发挥常设评价机构的作用。如人大的依法监督、政协的民主监督，同时还要不断改进如政府政研室等政策分析研究机构，建立高层智囊团或咨询委员会，就重大战略问题和政策的制定问题做深入研究。第二，注重民间行政评价机构的作用。民间行政评价机构由于其与政府机构的非隶属关系，其评价具有明显公正性。应允许并用政策鼓励建立非官方的独立的市情调查或政策考察机构及网络，专门负责收集资料，从事综合分析，对重大决策进行考察和评价，为政府提供各种重要的知识信息。第三，鼓励涉及各方利益的公共政策的内部辩论、公开讨论与听证，发挥民主党派及社会各界贤达的人才优势，扩大社会的参与度，增加新闻舆论对公共政策讨论报道的透明度。广开言路、广纳善策，增加社会多元主体的广泛参与，扩大透明度，降低重大行政决策的风险性，确保重大行政决策的准确性。第四，引入和建立政府最佳绩效评价制度。在绩效评价中，要考虑是否有必要实行该项职能，该项职能的行使是否符合应有的方式和水准，其绩效是否符合绩效指标体系的要求，是否达到了目的等问题，而构建科学的行政决策评价机制就是促使政府的重大行政决策以最小的成本获取最大的效益。我们可以围绕其成本确定五方面指标：投入、产出、效益、服务质量和结果。根据评价对象的不同，需要在这五方面分别制定具体的成本核算指标，其中收集与核算成本效益数据是进行评价的关键。

　　总之，实施行政评价是一种监督行政行为,即通过一系列的法定（尽管以规章等“软法”形式存在,并不影响它们在现代行政中的重要性）程序（包括指标筛选、人员配备、路径选择等）对行政行为（包括决策、执行、监督等）的可行性、效果、成本、收益、时效等进行评估，从而决定是否实施或终止、撤销某种行政行为。它的价值在于可以提供一个事前控制行政的方式，比如重大行政决策中的事前评价；也可以为以后的行政行为提供经验，如决策执行后的事后评价，这包括行政行为执行后因有新变化而进行的补充性评价以及执行中发生异化所需要的矫正性评价。可见，为了防止重大行政决策的随意性，降低重大行政决策的风险性，确保重大行政决策的准确性，构建科学的评价机制具有积极的意义。

　　（作者单位为东北大学文法学院法学系）