备案审查 为“红头文件”挑漏眼

　　政府制发的规范性文件是否客观、公正、适度？有一双“眼睛”密切关注、认真审视——

　　本报记者 陈婷

　　12月10日，省政府法制办在全省人大法制工作联系会上报告，我省首次大规模清理“红头文件”工作已近尾声。此次共清理出由省政府及省政府办公厅制发的行政规范性文件800余件，他们将建议省政府常务会议对其中3成以上文件进行废止或修改。

　　由政府制发的规范性文件，往往与群众切身利益息息相关，这些文件是否客观、公正、适度？在政府背后，还有一双“眼睛”在密切关注、认真审视。

　　这双“眼睛”，就在省人大常委会法制工作委员会备案审查处。

　　一旦发现问题，立即启动纠错程序

　　因为文件中一个内容表述不明确，《雅安市雨城区农村养老保险实施办法（试行）》曾经被雨城区人大常委会规范性文件备案审查领导小组打回修改。

　　内江市人大常委会法工委在审查中发现，市政府报送的2件文件存在生效时间早于出台时间、擅自扩大行为人承担法律责任的条件等违法问题。报送机关立即被要求限期修正错误。

　　自2007年1月《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》赋予地方各级人大常委会规范性文件备案审查权以来，对“红头文件”的体外监督有了法律依据。3年来，省人大常委会和21个市（州）的地方人大常委会纷纷探索开展此项工作。“"红头文件"的问题最容易出在部门利益上。”省人大法制委员会主任委员邢泸生认为，一些文件为行政对象设定超出法律规定的义务，客观上导致本部门权利扩大；一些机关超越法律赋予的权限，制定自己无权制定的规范性文件等。“我们的任务，就是紧紧盯住"红头文件"。一旦发现问题，立即启动纠错程序。”省人大常委会法制工作委员会备案审查处处长江建明说。

　　报送备案文件数量大幅增加，依法行政意识越来越强

　　2007年，省人大常委会收到报送备案的规章及规范性文件87件。2008年，这一数字刷新为151件。而2009年上半年，省人大常委会收到报送备案的规章及规范性文件已达150件。“报送备案的文件数量大幅度增加，反映出政府和各级人大常委会依法行政的意识越来越强。”江建明解释说。

　　“这样多的文件，常常看得人眼花缭乱。”在邢泸生眼里，备案审查是一个“话不多、做起来很困难的工作”。

　　为什么难？其一，由于规范性文件都是由具有专业工作经验的同志起草，经过法定程序，准确“捡漏”对工作人员的业务素质要求很高。

　　其二，合理性审查面对的不确定因素太多，要综合进行考虑。比如，罚款的自由裁量权给多大才合适？既要考虑不同区域群众的承受力，也要考虑经济社会发展状况，还要考虑群众的守法意识。

　　其三，做了很多事，成绩却不容易展现。自2006年11月设立备案审查处以来，省人大常委会依法要求省政府对“红头文件”纠错的情况没有超过3次。“纠错的情况不应该多。”江建明说：“这说明各级政府和市州人大常委会在依法行政。”

　　漏眼怎样挑，才有更好效果

　　一位省人大常委会领导指出：“管好"红头文件"，比纠正一件错案、审议或评议一个行政执法单位的工作更重要，它可以从根本上规范政府执法行为，从源头防止损害大多数人利益的问题，维护国家法制统一，维护人民群众根本利益。”

　　那么，应该怎么去挑漏眼，才有更好的效果？对此，各级人大常委会的工作人员都在思考。

　　备案审查工作既涉及到所规范事项的专业问题，又涉及立法层面的技术问题，还涉及到对整个备案审查工作的整体把握，有很强的法律性、政策性和专业性。为此，全省人大法制工作联系会专题研究加强规范性文件备案审查工作，把加强队伍建设作为首要工作，要求地方各级人大常委会设立专门工作机构，配备具有一定专业知识、熟悉法律的专门工作人员。

　　缺乏统一的标准和程序，是当前各级人大常委会操作中面临的现实问题。随着《四川省<中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法>实施办法》的颁布实施，这一问题有望得到解决。2009年11月已提交省人大常委会会议一审的实施办法草案，在监督形式一章中设专节共23条，对备案程序、审查程序等作出了明确规定。