广东酝酿农用地流转新政 难与国有土地同权同价

　　广东酝酿农用地流转新政

　　21世纪经济报道 叶石界 广州报道

　　本报从广东省农业厅了解到，为加快推进农村土地承包经营权的流转，经过一年多时间的酝酿后，《关于加快农村土地承包经营权流转促进规模经营发展的意见》（下简称《意见》）呼之欲出。

　　“《意见》已经提交到省政府审批，相信不久后就要出台。”2月5日，广东省农业厅农村经济体制与经营管理处人士告诉本报，该意见出台后，相信对广东土地流转将有很大的促进作用。

　　而这只是广东推进土地流转的一个方面。

　　“广东的农村集体土地流转的类型主要包括农业用地的承包经营权和建设用地使用权这两种。”广东省社科院宏观经济研究所副研究员孙建对本报说，前者主要是在农业用地的范围内流转，也相对更容易推进；而真正考验广东决策层的，是农村集体建设用地的流转。

　　按照广东国土厅的思路，今年将重点推进集体建设用地的流转。“但是要真正流转起来，还有很多问题需要解决。”孙建说，首先是产权因素，要真正做到在流转中与国有土地同权同地同价，还很困难。

　　集体农用地流转先行

　　“虽然广东在集体土地的流转中在全国范围来看走得比较前面，但是也存在着很多问题。”孙建对本报说。

　　比如，在经济欠发达的地区，农民流转意愿不强。宁可粗放经营、丢荒，也不愿将土地流转出去。“由于农民的养老、医疗、社会救助等社会保障体系还不健全，农民主要还是依靠土地收入解决看病、上学、养老等问题。”

　　此外，缺乏流转中介组织，流转服务平台的建设滞后，供求双方不能得到有效的沟通；土地流转服务机构和监管机构也不健全，等等。

　　从《意见》的内容看，针对性相当明显。

　　针对农民流转意愿不强的问题，《意见》鼓励农民在自愿的基础上将承包土地的剩余承包期一次性流转出去。同时给予放弃承包土地的农民一定的补偿、补助，如果这些农民迁入城镇定居，将享受与迁入地城镇居民同等的社会保障。

　　针对缺乏流转服务平台的问题，《意见》提出将在广东各地成立农村土地承包经营权流转服务中心，建立流转市场，鼓励和支持社会中介组织参与农村土地流转服务。

　　“在建设土地流转交易和服务平台方面，我们已经初步定下了目标。”上述广东省农业厅人士告诉本报，争取做到每个地级市至少要建立一个农村土地承包经营权流转市场。

　　而社会资本参与农村土地流转的，将同等享受支持农村合作经济组织发展的政策，比如其利用流转土地依法兴办的农业企业，可按照促进民营企业和中小企业发展的有关政策予以支持。

　　同时，在不违背先行法律和不破坏土地耕作条件的前提下，其经营农作物种植、畜禽饲养、水产养殖、农业科学实验设施等视为农业用途。

　　此外，土地流转受让方经原承包方同意后，可以对以转包、出租、转让和互换等方式取得的土地再流转。

　　“出台这个《意见》的目的，主要还是促进农业的发展，同时把更多的农村富余劳动力给转移出来，提高农业的生产效率。从目前情况来看，近期出台的可能性比较大。”孙建说。

　　集体建设用地流转滞后

　　“农村承包经营权的流转，是在农业用地的范围内流转，操作起来比较轻松。”孙建说，真正难以解决的，是农村集体土地流转中集体建设用地的流转。

　　本报从2月4日召开的全省国土资源管理工作会议中了解到，广东今年将重点稳步推进集体建设用地的流转。

　　具体的措施，包括加快建立城乡统一规范的建设用地市场、制订集体建设用地使用权流转中的土地增值收益管理办法和税费等相关配套政策、探索重大建设项目以工补农的新途径等。

　　实际上，早在2005年，广东就曾经出台过《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，试图推行与国有建设用地“同权、同地、同价”。

　　但是，“到目前，政策的实施效果并不明显。流转数量有限，方式也单一，比如大多数‘流转’仍然属于土地租赁和合作范畴。”孙建说。

　　从数量上看，到2007年底，广东省集体建设用地流转1988宗，流转面积为1300公顷，交易价款22.35亿元。

　　近两年来的流转则趋向活跃。本报从广东省国土厅获得的最新的数据显示，从2008年1月至2009年4月，全省集体建设用地流转990宗，流转面积1135公顷，交易价款35亿元。

　　“但总体上流转量还是较小。远远不能满足经济建设对农村集体建设用地的需求，而且主要集中在珠三角地区。”广州大学国土与城镇规划研究所所长杨木壮亦表示。

　　广东省政协人口资源环境委员会的调查显示，目前农村集体建设用地流转在法律法规和具体操作上存在不少问题，如法律依据不足、融资困难、利益关系不清等。

　　在孙建看来，最核心的问题还是在于产权。比如受让了一块集体土地后，所有权仍然登记为集体土地性质，那么对土地的处置将受到村集体组织的限制。这一点就不能与国有土地取得“同权”的地位。

　　“而现有的农村集体建设用地本身，由于历史沿革，也存在产权纠葛不清的问题，比如农民或其它人在集体建设用地上建设小产权房的普遍存在，相应的产权问题就不容易厘清。”孙建说，而产权模糊的后果之一，便是流转过程中的土地受益如何分配成为难点。

　　同时，“从法律上说，目前集体土地流转尚未得到国家法律层面的明确认可。”杨木壮说。