劳教制度应尽快“脱胎换骨” 司法化博弈行政化

　　“《违法行为教育矫治法》的起草工作已经开展了几年，上一届和本届立法规划都被列了进去，目前已经列入了今年的立法计划，立法速度会加快。劳教制度改革也已经列入正在进行的司法改革进程中。”3月10日，全国人大常委会法制工作委员会副主任李飞的这一表态，使已经连任三届全国人大代表的迟夙生深感欣慰。作为一名从业31年的律师，长期关注劳动教养制度的迟夙生今年再次提交了“尽快制定《违法行为矫治法》”的议案。

　　和迟夙生一样，全国人大代表、重庆大学法学院院长陈忠林从2004年开始，4次提交议案，呼吁对劳教这个“法律依据先天不足、运行机制有悖法治基本要求的制度进行彻底改革”。

　　3月9日晚，由中国社会科学院农村所社会问题研究中心等单位主办的一场研讨会在北京举行。4名代表委员和一些专家学者互动交流，呼吁劳教制度应尽快“脱胎换骨”，进行变革。

　　早已失去合法性的劳教制度仍在广泛使用

　　中国社会科学院农村所社会问题研究中心主任于建嵘对劳教制度进行研究，源于对信访制度的调查。2009年，他公开出版了《中国劳动教养制度批评——基于100例上访劳教案的分析》一书。

　　于建嵘在收集这些案例时，心情十分复杂和沉痛：“这些控诉事实我们暂且不提，仅仅从文字中表现出来的愤怒和不满，就能产生强大的心理共鸣。”

　　他通过收集到的因为上访而被劳教的案例发现，在一些地方，“对上访人拘留、劳教的时候毫不手软，而他们反映的问题却迟迟得不到公正合理的解决。”

　　在对100个案例进行调查和观察后，于建嵘认为，劳教制度创立50多年来，一直被当做维护社会治安秩序，进行社会控制的重要手段；但随着法制化进程的推进和依法治国方略的实施，其存在的合理性与合法性也面临越来越严峻的考验。“应从现代法治国家建设的高度尽快废除”。

　　在他看来，劳教制度的产生和发展大致可以分为两个阶段：作为政治斗争工具的劳教和作为社会管治手段的劳教。1955年,作为政治斗争工具的“劳动教养”政策被第一次明确提出。当时中华人民共和国成立不久，为保障政权稳固，国家开展了一系列肃清敌视新政权的反革命坏分子的运动。而作为社会管治手段的劳动教养在1978年党的十一届三中全会以后被提出——经1979年11月29日全国人大常委会的批准，国务院于当年12月5日公布了《关于劳动教养问题的补充规定》，并将1957年颁布的《关于劳动教养问题的决定》重新发布实施。

　　此后，国务院和公安部又相继制定发布了一些关于劳动教养的法规文件，其中对劳教制度恢复发展影响最大的是以下两个：1980年2月29日国务院发布的《关于将强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》，和1982年1月21日经国务院批准转发公安部的《劳动教养试行办法》。后者由于规定较为详尽，多年来被作为判定是否劳教的主要依据。

　　2005年3月，在第十届全国人民代表大会第三次会议上，《违法行为矫治法》被列入全国人大常委会2005年立法计划，但立法进程缓慢。

　　一个决定实施半个世纪，一个试行办法试行近20年，近年来，劳教制度一直备受批评。2000年《立法法》实施后，由行政法规规定限制人身自由的行政处罚和强制措施，已经失去合法性基础。2007年12月4日,60多名法学专家、律师提请全国人大对劳教制度进行合法性审查。

　　2009年3月，部分十一届全国人大代表再提议案，在《全国人民代表大会法律委员会关于第十一届全国人民代表大会第二次会议主席团交付审议的代表提出的议案审议结果的报告》中，有这样的表述：“关于制定《违法行为矫治法》的议案3件。议案提出关于改革劳动教养制度，制定《违法行为矫治法》，对社区矫治作出法律规定等建议。中央部署进行的司法体制和工作机制改革已明确提出"将劳动教养制度改革为违法行为教育矫治制度"。制定《违法行为矫治法》已经列入本届全国人大常委会立法规划。法制工作委员会将继续会同中央政法委、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部等有关方面调查研究，听取各方面的意见，做好法律草案的起草工作。”

　　迟夙生也认为，改革劳教制度非常迫切。因为近年来，一些地方政府已经将劳动教养作为掩盖社会矛盾、堵塞老百姓呼声的高效方式高频率使用，遇到长期上访户，让设在公安局的劳动教养委员会盖上章，马上就送进了劳教所。

　　哪些部门能成为实施矫治的机关？

　　据了解，目前，劳动教养管理委员会在我国作为劳教的管理机构，由公安、民政、劳动部门负责人兼职组成。其主要权限有两项：一是审查批准收容劳教人员；二是批准提前解除劳教，以及延长或减少劳教期限。

　　这两项职权，形式上由公安部门和司法行政部门以劳动教养管理委员会的名义行使；实际上，公安机关既是劳教的审批机关，也是对不服劳教决定而申诉的复查机关，同时又是错误劳教的纠正机关。

　　多名法学专家认为，这显然不符合分权制衡的原则。公安机关一家行使劳教审批权，容易导致“不够劳教条件的，作了劳教处理；本应追究刑事责任的，降格劳教处理”。

　　因此，“改革第一步是首先司法化，将决定权从公安机关分离出来，至少允许劳教人员有请律师的权利，有要求公开审查和法庭裁断的权利。”中国社会科学院法学研究所研究员刘仁文说，劳教制度改革的根本在于不能再让公安机关“独裁”。

　　李飞表示，正在起草过程中的《违法行为教育矫治法》主要是对有违法行为，特别是一些屡教不改，但是又不够按照刑法进行处罚的，针对特定的情况，采取教育矫治的办法，使他们能够改变自己过去的一些屡教不改的行为，减少和预防犯罪。

　　陈忠林在2004年提出的议案题为《制订<强制性社会预防设施法>》。去年他提出的议案叫《制订<强制性预防措施法>》。“对那些"大错不犯、小错不断"、"气死公安、难倒法院"的人，通过劳教加以改造是较现实的选择。用立法对劳教制度进行改革是可行的，这部法律叫哪个名字不重要，关键是要确立一个中立的部门决定是否对某人实施劳教，并且赋予他救济的权利。”陈忠林说。

　　多年来，劳教立法争论的焦点一直围绕是“司法化”还是“行政化”展开，两种观点始终处于胶着态势。

　　曾参加过2004年《违法行为矫治法》草案修改的司法部司法研究所所长王公义透露，目前，我国劳动教养的审批权由公安机关一家掌握，缺乏有效的监督和制约。劳教期限长达1年至3年，必要时还可延长1年，其严厉程度高于管制、拘役、缓刑等刑罚措施。《违法行为矫治法》增加了被劳教人员的申辩权，被公安机关决定劳教的人员对决定不服可以申辩，还可以到法院申诉，由法院来裁决是否应该劳教。同时，该法规定当事人本人可以申辩，也可以请律师来辩护，还可以申请听证。这样决定的程序“准司法化”了。

　　2009年，陈忠林和迟夙生一起参加了全国人大常委会法工委的有关《违法行为矫治法》的研讨会。陈忠林透露：“在这次会议上谈到了一些具体问题，比如实施矫治的对象范围是哪些、期限多长，这些问题都基本达成一致。但有一个分歧是，决定矫治的机关由哪些部门组成？设在哪里？这是立法中最大的焦点。”

　　迟夙生表示，劳动教养委员会主任一般是由当地主管政法的副市长担任，副手是当地公安局局长，如果不服劳动教养决定，理论上是可以起诉到法院，法院有撤销的权限；但在实践中，被劳教者很难有寻求司法救济的机会。

　　“我承办过许多案子，人抓进去了，要劳教了，劳教制度中没有律师会见制度，如果我要代理被劳教人提出行政诉讼，得写起诉书。但是我见不到被劳教者，作为原告的他签不了字。现实中对劳动教养的监督是很少的。”迟夙生说。

　　基本没有监督的劳教制度亟须新法规范

　　全国政协委员、苏州大学法学院教授杨海坤认为，制定《违法行为矫治法》极其迫切的是要尽快改变由公安机关一家享有劳动教养中所有决定权力的现状。

　　在中国社会科学院农村所社会问题中心秘书长李人庆看来，如果立法都是针对被惩罚对象，没有针对实施者的限制和制衡，制定出来的任何法律都是有害的。

　　全国政协委员、四川省律师协会副会长施杰和全国政协委员、中南大学法学院教授胡旭晟均表示，改革劳教制度异常艰难的原因在于立法机关难以处理部门利益之争，制定《违法行为矫治法》必须考虑“从更高层面解决部门利益、地方利益之争”。

　　迟夙生表示，根据现代法治的基本要求，涉及公民基本人身权利法律关系的调整，应当由司法权用法定程序来进行保障和监督，“《违法行为矫治法》要真正制定好，各方面利益平衡将是一个很难的过程。为了人民的幸福和尊严，亟须这部法律的出台。”

　　本报北京3月11日电