深圳控烟条例12年未开一张罚单 有规则却难执行

　　本版撰文深圳特区报记者李克军 啸洋

　　嘉宾共识

　　控烟条例执行难

　　市政协委员高树认为，1998年8月深圳市人大颁布的《深圳经济特区控制吸烟条例》，是一个相对比较松散、形式大于内容、操作性不强的地方法规。它起到的作用，更多的是宣传和控制吸烟的观念，实际执行程度很低。因此，在控制吸烟的目的和效果上，其作用微乎其微。最近，广州市人大通过的控烟条例就比深圳的更具体、可操作性更强。而加强行政管理、强化执法力度，营造一个良好的执法环境，是达到控烟禁烟目的的不二法门。

　　杜晓玲表示，出台一个地方性法规不是太难，难的是怎样把它真正贯彻下去，这才是最主要的。责任不明，多头管理，条例不具可操作性，导致事实上没人管。出了问题我找你，你推他，最后谁都没有责任，如何控烟？

　　熊忾洋说，烟民中十之七八是属于是社会心理需要，而非烟瘾上的生理需要。如果对这类人群加大控烟宣传，各项措施到位，是能够把他们“争取”过来的。一是法律上的配套管理，要执法有度、到位；二是社会公益引导，各类媒体的公益性宣传，禁烟标志的随处可见程度等。比如香港的电视台，每过一段时间都会插播一些人性化的禁烟广告，潜移默化地影响着社会意识和人的观念。

　　深圳音乐厅场务部经理邓虹结合自己的工作环境说，虽然音乐厅在提示禁烟方面做得不错，但也经常遇到一些比较难缠的观众。因此，在禁烟方面还是不能操之过急，从尊重人性和社会文化的角度，需要给这些“瘾君子”一个单独的空间和改变的过程。一是改善劝阻的方式。把他们当成朋友，悄悄地去提醒，避免造成对立情绪。二是禁烟标识无处不在，处处提醒、时时警示，用语要非常客气，寓禁止于充分尊重之语内。使得他们自觉地到指定的区域抽烟，或者去户外过把瘾再回座位，这样效果好得多。因为，音乐厅无权执行1998年的条例，从综合因素来说也难以强硬，与其这样，不如尊重和引导。

　　作为这次“无烟环境”深圳创建项目的全程参与者，熊静帆认为，首先要从文化上破除吸烟的传统习惯，再通过法律渠道营造一个真正的无烟环境，最后从新的思维体系上，建立一种全新的礼节观念、生活观念、健康观念。这三者是一体的，不是分割，破除和建立在一定的空间里可以同时实现。比如今年春节前，国家疾控中心控烟办就做了一个“送礼不送烟，送烟等于送危害”的主题宣传，就是从抽烟的传统文化和吸烟习惯来破除这种送烟礼节、礼俗的。这次的“无烟环境”创建活动是从控烟走向完全禁烟，即在规定的具体场所强调100％的无烟，在整个室内不允许单独设立吸烟室。

　　观点交锋

　　为何12年没开出一张罚单

　　网友“沙漠方舟”质疑，按照1998年出台的法规，每在医院抽一根烟就要罚款20元，可是12年居然没能开出一张个人罚单。显然，无论是执法效果还是执法力度，都让人觉得不可思议，这究竟是为什么呢？

　　熊静帆说，按照1998年的条例规定，执法主体确实是卫生行政管理部门，但是，在整个卫生行政监管系统里，唯一具有执法权的只有卫生监督机构。12年来之所以没能开出一张罚单，主要是因为人手不够。据了解，全市的卫生监督体系全部工作人员也就80到90人。而按2009年调查的人口吸烟率来估算，深圳800多万常住人口里就有160多万烟民。此外，需要执法的各种场所之多，使整体执法无法匹配。

　　高树对这一答复表示很不满意。他认为这是卫生主管部门在推卸责任。“根本就是卫生主管部门没有执行这部条例的意思。就算全市卫生监督系统只有80个执法单元，哪怕你只派一个人来主管这个事情，一年里这个人每天开一张罚单，也能开出360张吧，360张再乘以12年也有四千多张；就算你这个执法者再怎么不作为，12年开上一万张应该问题不大吧。那么，这上万张罚单开出之后，对社会控烟状况肯定会有所改善，起码法律的严肃性出来了。这个条例虽然比较粗放，但是，比如说20块钱的罚款规定，还是可操作的呀，为什么12年会没有一张罚单？关键是没有人去操作它执行它，没有足够的执法意识。”

　　高树分析认为，造成这一现状的根本原因在于立法和执法的脱节。在立法之时，就没有明确要把这部法规交给谁去执行，谁能执行；而执法之主体，也不知道立这个法是用来干什么的，为什么要立这个法。这样，就形成立法和执法的分离，从而造成今天这种尴尬局面。

　　杜晓玲认为，12年了，这部法律的执法缺位，使法律的严肃性无法显现，最主要的原因还是主管领导的执法意识缺失，执法主体的主管领导对控烟、禁烟的重视程度不够。

　　嘉宾支招

　　应制订更具操作性的举措

　　网友“回忆的天空”等人认为，法律的保驾护航是实现“无烟环境”的重大保障。既然大家都觉得现行的这部控烟条例流于形式难操作，那么怎样才能用更有可操作性的举措去达到控烟效果？

　　高树回答说，一，1998年的《条例》出台后，受到的关注度非常低，主管部门的执行程度也非常低，这已经是一个不可否认的事实。但因为一部法规从颁布到落实，需要一个时间的检验过程，因此，在这部条例的基础上进行相应的条款修订，肯定能促成一部更具可操作性的新法颁布。二，法律的宣示作用和以社会道德为核心的各种社会规范的运行，都不能轻视社会文化的影响能力和传统积淀的感召力。比如，我在公共场所吸烟了，按照处罚条例被罚了20元钱，如果没有社会文化的因素，这个被处罚的行为并没有什么了不起的。但因为控烟本身是一种文化了，控烟涵盖了很多道德的因素和影响力，因此，在一个不能够吸烟地方却吸烟了，这是没有面子和尊严的羞耻行为，应该改正和警醒。这样，法律的可操作性设计和立法核心，就要围绕道德的种种因素来制订。三，从总共18个条款的条例可操作性来看，这部条例已经完全不适用于新的控烟控烟要求，需要修订为控烟新法。比如广州市的控烟条例，定位明确细致，执法人员拿起来就可以开罚单出警告。四，需要立即进行调研、听证等程序以完成新法修订，适应2011年1月的“禁烟”需要。其中很多原则性的规定，如卫生行政主管部门和公安、教育、文化、新闻、城管等协管的权利义务各是什么，都要明确界定，再也不能大而空。

　　细节管理效果好

　　刘丽华问大家，网友们说哥们抽的不是烟是寂寞，在生存压力日益加大的深圳，到底控烟的难度有多大？怎样从综合管理方面实现“无烟环境”呢？

　　熊静帆说，从2009年调查的吸烟情况来看，男性吸烟率是41．9％，女性是1．09％，在全部人群里面是19．35％。有44％的人群在日常生活中，遭受二手烟的污染，“被吸烟”了。在短时间内实现“无烟环境”还是难度很大的。

　　熊忾洋认为：“控烟需要系统推进，不仅要在法律上控制，在配套设施上也要多注重点细节。我有一次在泰国，发现他们的烟头包装得很恐怖，本想买一盒香烟尝一尝的，后来看到恐怖包装后真就不敢买了，那些天也没有吸烟。这种效果很大。”

　　邓虹说，禁烟，对于音乐厅这样的重要场所来说是一个极其重要的原则性规定。但是在执行过程中通过不断遭遇尴尬后，我们认为用人性化的劝告往往比用高压强制的手段要有效。从社会角度来说，还需要营造一个大的社会环境。比如说通过媒体的引导，公益广告等，使禁烟意识就像血液融入我们身体一样，让每一个市民个体都达成禁烟共识。另外，禁烟是一个过程，在一些场合还是需要开辟一个相对独立的吸烟区，让有需要的人去解决一下。

　　高树说，法规的意义首先是其系统性，控烟条例系统需要法制的、政策的、社会宣传的、道德的，包括跟医疗、教育部门联手采取行动等，共同控制吸烟。还有重罚，重罚卖烟者，凡卖烟给18岁以下的抽烟者和孕妇等，可以罚上三五千。

　　控烟要从娃娃抓起

　　刘丽华说，吸烟者的低龄化趋势越来越明显，怎么从根上抓起，让小孩不要进入烟民群体呢？

　　高树建议说，控烟必须从娃娃抓起。要从强化执法力度、净化社会环境上控制小孩吸烟。一是重罚卖烟给小孩的烟商。可以事先对香烟的销售点、批发点发出通知或者法律上的告知文书，一旦有香烟卖给了小孩，就要遭受一次罚款三五千的处罚。二是主管部门要加强宣传教育，强化法律的尊严，补上管理缺位这一课。管理缺位的根源是意识的缺位。如果意识到了，哪怕没有法律，管理者也能采取一些行之有效的控制、禁止措施。

　　杜晓玲说，学校应该定期或者不定期给孩子宣传教育吸烟危害身体健康、吸烟危害家人社会等理念。家长也要不断告诫孩子，警惕吸烟危害。但是社会宣传不要口号式的“吸烟有害健康”，因为孩子们并不知道具体不好在哪里，有害到什么程度，要给孩子一些感性的认识。香港就在人流多的地方经常展示案例和图片，彩色的活动展板，有些还有讲解员，有声有色。有些外国的烟，包装上有一个癌变的肺，烟民和孩子一看马上就知道这个危害。

　　邓虹认为，最有效的方式，还是要借助一些孩子们这个年龄段最喜欢的明星来宣传这些道理。他们有时候就认偶像。谢霆锋站出来说他从不吸烟，估计喜欢他的孩子们就不吸烟了。

　　弱化对吸烟者的宽容度

　　刘丽华说，吸烟作为一种社会文化现象，即使在公共场所吸烟违法了，但市民对吸烟者有一个特别宽容的态度，这也是法律无法执行的重要原因：法不责众。那么应如何提高市民对控烟法令的知晓率和执行率呢？

　　高树说，人们对吸烟有宽容的一面可以理解，但是当社会文化影响到社会生活，这一文化现象肯定是需要上升到一定的高度的。主管部门和宣传部门要有一种最基本的导向行动，让大家意识到有些事是可以做的，可以容忍的，而有些是绝对不能容忍的，尤其是在禁烟场所吸烟，不但法律不容许，社会文化也不容许，当社会公共机构不断地去传递和宣传这种信息时，人们对吸烟行为的容忍度就会慢慢弱化。大家觉得你在不该吸烟的地方吸烟，在不是吸烟的时间吸烟，你就是违法。

　　至于落实到实处，第一，基于现有的控烟条例还没有废止，就得强制执行这个条例，突出它的严肃性。第二，怎样去控烟、禁烟，怎样协助相关系统和单位，主管部门要有高度、有力度、有系统思维和长远规划。第三，所有的协管部门和准协管部门要动员行动起来，发动清洁工人、保安或者社会上的公益人士，在一些公共场所去劝阻、提醒或监督，形成社会综合治理态势。为什么国外很多地方通过禁烟后，有些人烟瘾再大也要跑到户外去抽烟？首先是道德因素，其次是法律效应。违法了，那就得承担违法后果。只要发生法律效应，禁烟就会有最终成果。

　　熊静帆说，整个创建项目分四个部分推行。现有条例的修订和媒体推广是重要部分。还会创建一个无烟指南，包括控烟标识的人性化设计，工作人员劝阻的技巧，生动形象的烟草危害的宣传，怎样在教育系统中把控烟落实到青少年等，全面系统推进。