不断走向理性化的国家赔偿制度

　　国家赔偿法修改决定的颁布和实施，不仅对于促进国家机关依法行使职权，保障公民、法人和其他组织的合法权利，维护社会公平正义与和谐稳定具有非常重要的意义，对于进一步加强和改进人民法院的国家赔偿审判工作，更具有非常重要的现实意义

　　江必新

　　国家赔偿制度的建立

　　建立国家赔偿制度，是人类社会文明进步、从人治走向法治的重要标志之一。中华人民共和国成立之初、1954年宪法颁布之前，经中央同意，人民法院对于错案问题的处理即有如下政策：“凡是真正错捕、错押、错判、错杀的案件，必须予以清理……凡属于完全无辜的劳动农民被错捕、错押者应即释放；错判者应即改判；错杀者应即平反。冤狱平反后，应向当事人或家属道歉，对于遭受重大损害的当事人，或已被错杀者的家属，除道歉外，并应酌情予以必要的抚恤或救济。”1954年颁布第一部《中华人民共和国宪法》，第九十七条规定：“由于国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有取得赔偿的权利。”“五四宪法”公布实施后，国家赔偿工作亦有相关政策出台，最高人民法院则进一步明确：司法业务费列为地方预算，由高级人民法院将需要开支的冤狱补助数额编造预算，报请省(市、自治区)委、人委核准后，由财政部门拨交高级人民法院掌握使用。虽然上述政策精神还难以归结为现代意义上的国家赔偿，但已经能够实实在在地体现了新中国人民政府和司法机关对国家赔偿责任的态度。

　　1957年以后，由于极左思想盛行，国家的法治工作遭受极大破坏，直到1982年颁布的第四部宪法又重申了“五四宪法”规定的国家赔偿原则。该法第四十一条第三款规定：“由于国家机关和国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”1986年颁布的《中华人民共和国民法通则》从民事赔偿角度对国家机关及其工作人员的职务侵权赔偿责任作出规定。该法第一百二十一条规定：“国家机关或者国家机关工作人员在执行职务中，侵犯公民、法人的合法权益造成损害的，应当承担民事责任。”1989年颁布的行政诉讼法对行政侵权赔偿设置“侵权赔偿责任”专章(第九章)，该法第六十七条第一款规定：“公民、法人或者其他组织的合法权益受到行政机关或者行政机关工作人员作出的具体行政行为侵犯造成损害的，有权请求赔偿。”1994年5月12日，第八届全国人民代表大会常务委员会第七次会议表决通过了《中华人民共和国国家赔偿法》，同日公布并决定自1995年1月1日起实施。这部法律对于行政赔偿、刑事赔偿以及民事、行政诉讼中的司法赔偿全面作出规定。至此，我国建立了较为完整的国家赔偿制度。

　　国家赔偿制度的多重意义

　　国家赔偿法的颁布实施，是兑现宪法的庄严承诺，保障人的根本权利的善举，是我国政治民主生活中的一件大事。有利于切实保护公民、法人和其他组织的合法权益，有利于促进行政机关和司法机关依法行政、公正执法，有利于缓解社会矛盾、维护社会稳定，促进社会主义民主法制进程；对于建设社会主义法治国家，树立中华人民共和国在国际上的法治形象、民主形象，都有着不可估量的巨大作用。

　　国家赔偿法第一条规定：“为保障公民、法人和其他组织享有依法取得国家赔偿的权利，促进国家机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。”这一规定开宗明义，诠释了这部法律的立法宗旨和国家赔偿的两大职能，即一个保障、一个促进，两个方面有机结合。国家赔偿法颁布实施以来，全国各级人民法院解放思想、开拓进取，认真贯彻实施国家赔偿法，依法保障人民群众申请和获得国家赔偿的权利。通过各级人民法院国家赔偿审判工作人员的不懈努力，我国建立和实施国家赔偿制度的政治意义、法治意义和社会进步意义日益显现；各级人民法院以“三个代表”、“三个至上”、科学发展观等重要思想为指导，坚持以人为本，依法保障国家赔偿申请人等弱势群体合法权益的职能作用得到有效发挥；国家赔偿工作促进依法执政、确保执政为民、实行违法必纠、有损必赔的司法理念受到人民群众的广泛欢迎；国家赔偿所产生的消除官民矛盾、化解官民积怨、促进科学发展、构建和谐社会的积极作用越来越明显。国家赔偿审判工作作为人民法院审判工作的重要组成部分，在国家的三大诉讼制度之外发挥了赔偿制度特有的、不可替代的重要作用，取得了显著成绩，主要体现在以下几个方面：

　　一是依法审理国家赔偿案件，切实保障公民、法人和其他组织合法权益；二是在人民法院系统形成了一支国家赔偿审判专业队伍；三是基本形成了国家赔偿法及其配套适用规范；四是逐步建立起一整套国家赔偿审判工作制度，保证了国家赔偿审判工作有章可循；五是进行了一系列审判方式改革。这些改革措施，对增加国家赔偿案件审理的透明度和公正性，正确及时解决国家赔偿争议具有十分重要的意义，得到了广大人民群众和舆论界的支持和肯定，被誉为是国家赔偿审判中的“阳光工程”；六是落实国家赔偿审判工作“司法为民”的制度和措施。

　　赔偿审判工作的经验总结

　　各级人民法院在国家赔偿审判工作实践中，努力工作，开拓进取，总结和积累了许多宝贵的经验，主要有：领导重视———这是搞好赔偿工作的前提；健全机构———这是搞好赔偿工作的组织保证；加强培训———这是搞好赔偿工作的重要条件；逐案总结———这是扩大办案效果、树立司法公信的有效手段；改革办案方式———这是充分体现公正公平、有效化解矛盾的有效途径；加强调研指导———这是提高审判水平、规范执法尺度的有效办法；坚持依靠党的领导，主动接受人大监督，加强与有关部门协调———这是搞好赔偿审判工作的重要保证。

　　国家赔偿法颁布实施十五年来，我国的政治、经济、文化建设以及民主法治等各项建设都有了长足进步，但人民群众的物质文化需求和民主法治意识也在同步增加。在国家赔偿法的贯彻实施中逐渐显现了当初立法规定的赔偿范围窄、确认违法难、赔偿难到位等问题，审判机关和赔偿请求人也碰到了一些赔偿义务机关惧怕赔偿、规避赔偿等问题。当然也有一些是属于少数法院还存在着认识不高、重视不够，执法力度有待加强等。

　　十届全国人大期间，立法机关根据民意反映，将修改国家赔偿法纳入立法规划。从2005年开始，全国人大常委会的工作部门就开始着手对修改国家赔偿法进行调研，听取了社会各方面的意见，尤其是全国人大代表、全国政协委员在历年“两会”当中提出的议案、提案、建议和意见，对这些问题进行了梳理。同时到十余个省份进行调研，也充分听取了有关专家的意见。在这部法的立法过程中，考虑到这部法专业性很强，立法机关总的指导思想是切实贯彻宪法关于尊重和保障人权的精神，体现以人为本、执政为民的理念，服务于改革、发展、稳定的大局，为构建和谐社会提供有力的法律保障。在具体的工作中，立法机关始终把握我国现阶段经济社会发展的特征，分清国家赔偿出现的一些问题，是体制、机制的问题，还是工作执行中的问题。同时突出重点、统筹兼顾，对法律实施中比较突出、急需的问题进行修改完善。这部法律修改的议案经过人大常委会四次审议，于2010年4月29日，由十一届全国人大常委会第十四次会议以128票赞成、6票反对、15票弃权、1人未按表决器的表决结果，通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国国家赔偿法〉的决定》。

　　修改后的国家赔偿法取消了确认程序、畅通了请求渠道，改变了归责原则、扩大了赔偿范围，完善了赔偿程序、增加了举证质证，明确了办案机构、强化了赔偿监督，提高了赔偿标准、改进了经费保障。修改决定的颁布和实施，不仅对于促进国家机关依法行使职权，保障公民、法人和其他组织的合法权利，维护社会公平正义与和谐稳定具有非常重要的意义，对于进一步加强和改进人民法院的国家赔偿审判工作，更具有非常重要的现实意义。

　　(本文节选自《国家赔偿法条文释义与专题讲座》序，江必新胡仕浩蔡小雪著)