村委会变“第二国土局”:随意处分土地与民争利

　　云南省昆明市西山区马街街道办事处国土所原所长仲显成因“工作严重不负责任”，导致当地两个村民小组大量应得征地费流失，集体经济损失500多万元。日前，西山区人民法院分别以玩忽职守罪、受贿罪，判处仲显成有期徒刑1年和10年。仲显成不服上诉，昆明市中级人民法院于近日驳回其上诉，维持原判。

　　昆明市人民检察院反贪污贿赂局相关负责人指出，近年来，涉“土”腐败案件越来越多，一个基层土管所所长就可以对农民的利益造成巨大损失，它反映出制度的不完善造成土地管理出现真空地带，由此构筑了一个渎职犯罪的平台。而且，在这类案件中，村委会常常越位行使了“第二国土局”的职能。在近期昆明市人民检察院立案的5起类似土地违法案件中，都有村委会的影子。

　　国土所所长为有争议土地发证

　　现年48岁的仲显成曾经是一名农科员，随后相继担任过副镇长、镇党委书记、镇党委委员、镇城建科科长、镇人大办公室主任、镇城建科土地科科长、街道管理委员会城建市容管理科科长，2002年7月任马街镇土地管理所所长。

　　2004年至2006年期间，仲显成将云南优化不动产评估咨询有限公司业务员谢迎春推荐给他所管辖范围内的马街办事处主管土地事务的工作人员，使该公司在马街办事处承揽了大量的土地评估业务，仲显成由此接受了谢迎春多次送给他的现金9．5万元。随后，仲显成利用其职务之便，在办理一起土地报件手续时，收受现金1万元。

　　2004年6月19日，云南毅人投资有限公司以建立云南毅人企业家基地为名，分别与西山区马街镇5个居民小组签订了《土地征用、租用协议书》，约定由云南毅人公司征用、租用这些集体土地。然而，一个月后，毅人公司便与云南嘉策汽车销售服务有限公司签订协议，以每亩35万元的价格，将60.74亩集体土地转让给嘉策公司，并将土地使用证办到嘉策公司名下。

　　2004年3月31日，国土资源部、监察部联合下发“71号令”，要求各地必须在2004年8月31日前,将协议出让经营性土地使用权的历史遗留问题处理完毕。昆明市也下发通知，要求各区尽快完成土地清理工作。仲显成成为西山区完成土地清理工作领导小组成员中的一员。

　　2005年10月，嘉策公司将其土地完善用地手续的相关材料报到西山区国土分局马街镇国土所。按昆明市国土局文件精神，涉及“8·13”期间完善用地手续的地籍调查工作按属地管辖，都要由乡镇街道办事处的土管所负责实地调查土地权属是否清楚，四邻边界有无争议等情况。但仲显成在收到这些材料后，并没有按规定到现场进行地籍权属调查，便在地籍调查表上签署“经处查，土地权属、界限清楚，四邻无争议，建议颁发土地使用证”的调查员意见，并签字盖章。云南嘉策公司凭此取得了土地使用证，并抵押贷款1500万元。

　　然而，这60.74亩集体土地并非仲显成所说“四邻无争议”，其中涉及两个居民小组的23.5亩土地没有被征用，只是租给毅人公司，并逐年收取租金。两个居民小组直到该宗土地抵押被拍卖时，才知其集体土地被办了土地使用证。此举导致村民小组大量应得征地费流失，集体经济损失500多万元。

　　村委会变身“第二国土局”

　　对于公诉机关指控，仲显成认为自己并不构成玩忽职守罪，他是后来才发现本案中用地单位、测绘单位、村委会和村民小组的造假行为。而他只管理农村土地，大宗土地的调查不属其职责范围，他只负责初审、形式审查，写出初审意见。

　　办理此案的一名检察官指出，仲显成的行为暴露出，乡镇一级土地管理所担负着测量土地、办理证件、收取规费等职责，但由于缺编少人、管理混乱，加之国土资源管理系统是自上而下的垂直管理，土地完善用地的所有基础材料都由基层土管所完成，只要土管所所长签字，所有部门都会签字，由此造成土管所所长权利放大，同级监管形同虚设，形成了一人独揽大权的真空地带。

　　仲显成称，他是被村委会和村民小组的造假材料所欺骗，确实是暴露出村委会“以租代征”的占地行为，这成为了目前农村集体建设用地管理中的主要违法行为。

　　这位检察官说，近期昆明市检察院立案的5起类似的土地违法案件中，都有村委会的影子。我国对土地实行国家和农民集体所有制两种形式，农民对集体土地名义上是所有者，但因受到用途管制的限制，事实上无法完全实现所有权，包括土地使用权的转让、农用地的转用等处分权。由于乡镇人民政府管理职责的缺失，造成了村级组织的管理越位。某些村委会实际上以所有者和管理者的双重身份履行“第二国土局”的职能，随意对土地进行占有、使用、收益和处分，从自身经济利益出发，以村民“支持”和“集体投票表决”为由，甚至代表村民签字、按手印，越位行使对集体土地的完全所有权，使土地用途管制等重要法律制度在某些地方形同虚设。

　　司法界人士也认为，目前，由于农民集体所有土地法律规定不完备，制度上的漏洞，为乡镇政府和村级组织的涉地违法提供了可乘之机。

　　以目前最为普遍的“以租代征”现象为例，就乡镇政府而言，一般构成非法批地或者非法转让，法律责任不难认定。但非法批地和非法转让，许多情况下是在上级地方政府授意或者安排下实施的，但由于各种原因，又很难找到直接证据。而对村委会来说，其擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设，但其所承担的法律责任与造成的危害后果相比，则明显偏轻。同时，村委会成员不属于国家工作人员，且由选举产生，不存在降级或者撤职问题，对违法责任人的追究带来困难。

　　昆明市检察院反贪局的一位负责人指出，由于村委会违法的普遍性和和突出性，国土部门应该对一些重要的实质材料进行审查和抽查，不能完全依靠土管所的签字。土地违法成本低，但查处土地违法的社会成本很高，社会危害性也很强。农村征地出让中的腐败案件，直接侵害的是农民的切身利益，影响到农村的社会稳定。