福建开门清理地方性法规

　　本报记者郭宏鹏刘百军

　　近日，福建省十一届人大常委会第十六次会议对《福建省实施〈中华人民共和国归侨侨眷权益保护法〉办法》等16件地方性法规作了修改，同时还废止了《福建省禁止赌博条例》等9部地方性法规。至此，福建省地方性法规的清理工作又向前迈出了重要一步。

　　法规清理是近两年的工作重点

　　福建省人大法制委员会委员张用惠表示，此次法规清理将涉及174项地方性法规，《福建省公路规费征收管理条例》等16项法规将被废止或者已经废止、自然失效，《福建省实施〈中华人民共和国归侨侨眷权益保护法〉办法》、《福建省行政事业性收费管理条例》等26项法规将个别修改或者部分修改，建议纳入立法规划和年度立法计划中统筹安排的法规73项，建议保留的法规59项。

　　该省人大常委会法工委法规备案审查处有关负责人告诉记者，此次地方性法规清理范围涵盖了从1979年到2007年，省人大及其常委会制定的全部现行有效的地方性法规，包括法规性决议、决定。省人大常委会批准的较大的市地方性法规，由较大的市人大常委会自行组织清理。

　　“法规清理是立法工作的重要组成部分。行政处罚法、行政许可法颁布实施和我国加入世界贸易组织后，福建省人大常委会先后对我省地方性法规进行了3次规模较大的集中清理。”福建省人大常委会副主任袁锦贵说。

　　地方人大设立常委会30多年来，福建省人大常委会先后制定出台了253件地方性法规，现行有效的共有178部，地方立法取得了重大成就。同时，也存在一些突出的问题：一是新的上位法颁布实施或者上位法作出修改，导致部分条款与上位法相抵触，如《福建省遗体和器官捐献条例》等；二是地方性法规中的部分条款的规定，与社会发展的新形势以及社会主义市场经济体制和海峡西岸经济区建设的要求明显不相适应，如《福建省实施〈中华人民共和国归侨侨眷权益保护法〉办法》等；三是地方性法规之间或者地方性法规与部委规章之间的部分条款存在不协调，需要予以统一；四是行政区划和管理机构名称以及部分主管部门发生变化。

　　“开展地方性法规清理工作是福建省人大常委会2009年、2010年的工作重点之一，将按照难易程度分期分批进行，此次修改和废止的法规是相对容易一些的。9月份还有一次法规清理，相对来讲，修改的内容要多一些。”福建省人大常委会委员、法工委副主任徐平表示。

　　徐平告诉记者，为了消除台湾同胞回闽来闽投资的后顾之忧，方便和保障台湾同胞在闽投资、工作和生活，《福建省实施〈中华人民共和国台湾同胞投资保护法〉办法（修改草案）》在社会保险、入托、入学和机动车驾照等方面增加了一些优惠待遇。规定：“台湾同胞投资者、台籍员工按照自愿原则可以参加单位所在地的城镇职工社会保险，并享受社会保险的相关待遇”；“台湾同胞投资者和台籍员工的子女在本省入托、入学的，与所在地居民享受同等的待遇”；“台湾同胞投资者、台籍员工及其随行家属可以凭在台湾地区取得的各类有效机动车驾驶证，向所在地设区的市公安交通管理部门申请取得本省机动车驾驶证”。

　　法规效果评估是一个必备环节

　　福建省人大常委会法工委主任游劝荣介绍，按照清理工作方案的要求，此次法规清理工作力求做到“集众智、听民意、开门清理”。省人大常委会要求此次法规清理工作不能闭门造车，要通过各种形式广泛宣传，公开征求意见，提高社会各界和公众的参与度。各部门均制定方案，充分利用报纸、广播、电视、网络等新闻媒体，将本部门执行的地方性法规目录向社会公布，广泛征求意见，对征集的有关意见要及时汇总研究；深入到社会的各个阶层，全面收集来自方方面面的意见；注重清理过程的公开透明，提高公众对地方性法规清理的参与度。同时，注重发挥专家的作用，在清理工作中可以委托院校、学术团体等对有关法规进行专家审查；在出现疑难复杂问题时，要及时组织相关部门和有关专家集中进行论证和研究，以增强清理工作的科学性，提高清理工作质量。

　　“除此以外，有一些新的举措和要求值得关注。”游劝荣说。

　　游劝荣告诉记者，新举措之一是开展法规效果评估，把法规效果评估作为此次法规清理工作的一个必备环节和步骤，这是历次法规清理工作从未有过的新要求。希望通过评估，更充分了解法规实施情况及其产生的社会效果，正确判断法规的合法性、适应性、协调性和可操作性，从而为法规修改或者废止提供更为有力的依据。为此，专门制定了法规效果评估的工作方案。

　　另一个新举措是实行全面清理与专项清理相结合。根据实际情况，福建省人大常委会于2009年6月和11月分别开展涉企、涉台法规的专项清理。两个专项清理，不仅要清理地方性法规，也要对涉企、涉台的规章、规范性文件进行清理。之所以对涉企、涉台法规专门进行清理，是因为二者有着各自特殊的背景与原因。开展涉企法规清理是以《福建省企业与企业经营管理者权益保护条例》的实施为契机，重点对涉企行政行为的规定进行清理，进一步优化企业生产经营的软环境，保护企业的合法权益。与此同时，国务院《关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》出台后，如何发挥福建省独特的对台优势，努力构筑两岸交流合作的前沿平台，成为该省在全国对台工作大局中的重要使命。若干意见明确提出，要“健全涉台法律法规，依法保护台胞的正当权益，为台胞投资兴业、交流交往提供便利条件和优质服务”，开展涉台法规清理是地方立法服务于海峡西岸经济区建设的自觉行动。

　　法与部门的利益冲突依然存在

　　不过，此次法规清理还是存在一些让人不满意的地方。游劝荣告诉记者，一是清理标准界定不够清晰。此次法规清理主要是服务中国特色社会主义法律体系的构建，因此，清理标准主要是围绕着“不一致、不协调、不适应、可操作性不强”这四个方面进行设计的。“不一致、不协调”是反映法制统一的问题，“不适应”是为解决地方立法生命力的问题，“可操作性”体现了对地方立法的技术要求。由于这些标准过于原则抽象，虽然各地对此都做了细化，但在理解和适用上还是存在很大分歧，特别是对“不适应”这一标准更是莫衷一是。有些部门正是利用清理标准界定不够清晰的问题，各取所需，按照自已的意愿和需要进行清理，直接影响了法规清理的工作质量。

　　二是部门利益色彩依然存在。在此次法规清理工作的分工中，法规起草部门或主要实施部门承担了基础性工作，提出清理初步建议。在清理工作实践中，一些部门法治观念和大局意识不强，部门本位思想强烈，征求意见和调研论证多是从部门管理角度考虑，较少考虑其他单位尤其是行政相对人的意见，对那些有利于部门利益的有关规定或避重就轻、或大而化之，不愿主动提出清理，更有甚者，有的部门借此次清规工作搭车修法，进一步强化有利于其部门的法规内容，使得清理工作不够彻底，与构建中国特色社会主义法律体系的宗旨相背离。这些都是清规工作中必须引起关注并注意避免的问题。

　　“对上位法的理解与衔接也存在一定分歧。”徐平告诉记者，由于法律、行政法规等上位法有的规定过于原则，有的不甚明确，在法规清理实践中，有的部门对如何理解和把握上位法存在较大差异，对是否清理和如何清理产生分歧；特别是对那些涉及部门职能交叉的法律、行政法规的理解和把握，有的部门只从有利于本部门的角度去阐述。对法律、行政法规理解上的歧义，势必导致清理工作标准的不一致，不利于法制统一。同时，在如何与法律、行政法规的“立、改、废”进度相衔接方面还存在着困惑。有的地方性法规直接依据上位法或是上位法的配套法规已不适应经济社会的发展，但上位法还未列入修改计划的，是否可以先行清理？上位法正在修改或已列入修改计划的，是否要等上位法修改后再进行清理？这些问题不解决，势必影响清规工作的进展。