经济观察：中国在城镇化浪潮中固守“耕地红线”

　　新华网北京10月15日电（记者王亚光　沈洋） 自古以来，解决好土地和粮食问题都被中国决策者视作治国安邦的根本。近年来，城镇化进程的加快使中国的耕地保护面临严峻形势。在实行严格的耕地保护政策同时，中国千方百计增加耕地面积，坚守18亿亩的“耕地红线”。

　　在江西省余干县乌泥镇，虽然今年上半年罕见的洪水导致早稻普遍减产，但农民吴姚根仍感到幸运，当地政府实施的一项“造地增粮”工程使他全年粮食增产有了保证。

　　乌泥镇位于中国最大淡水湖鄱阳湖边的粮食主产区。多年来，当地三万多亩水田因为整理不到位，只能种一季稻，另有近两千亩土地被荒废。“这些问题农民自己无力解决，只能依靠政府。”吴姚根说。

　　为提高耕地质量，增加耕地面积，乌泥镇政府2006年底开始实施造地增粮工程——修建了大量水渠、排灌站、机耕道，整平了原本高低不平的田地。

　　吴姚根说：“我家的十多亩稻田现在可以种两季稻，产量翻番，而且原来一些无法利用的小块土地现在也可以种水稻了。”耕地整理使吴姚根家的耕地面积增加了近两亩，无形中使粮食产量增加了10％以上。

　　江西省国土资源部门负责人介绍说，该省为期5年的“造地增粮富民工程”总投资预计将达82．6亿元，规划开发宜耕未利用地30万亩，整理耕地350万亩，建成高产、稳产粮田245万亩，新增有效耕地面积40．5万亩。 江西省的“造地增粮富民工程”覆盖全省范围，以鄱阳湖平原和吉泰盆地两大粮食主产区为核心区域，集中连片跨区域实施。造地过程中要求不填湖、不填河、不占林地、不改变生态环境，以农田整理、土地复垦、宜耕未利用土地开发为手段，对田、水、路、林、村等实施综合整治，增加有效耕地，提高耕地质量、土地利用率和产出率。

　　截至2009年底，该工程已投入资金30亿元，新增耕地面积37万亩，新增粮食产能7．92亿公斤，增加农民收入15亿元。

　　江西省的做法在中国并非“独一家”。在经济发展和耕地保护双重压力下，中国各地纷纷出台政策，探索集聚土地资源、统筹城乡发展的新路径，以图化解“增长吃耕地”之忧。

　　中国是世界上人口最多的国家，也是近几十年间城镇化速度最快的国家。改革开放30年，中国的城镇化率由17．9％提高到46．6％，成为推动经济社会持续快速发展的强大动力。随着工业化和城镇化的推进，各类建设占用耕地不可避免，另外生态退耕、自然灾害损毁等因素也造成耕地面积减少。

　　“地少人多是中国的基本国情，随着城市的扩张和各类建设用地的增加，耕地保有量下降不可避免。更令人担忧的是，中国城市空间分布与优质耕地分布大部分是重合的，使城市扩张与土地资源以及粮食安全的矛盾更为突出。”中国社会科学院农村发展研究所农村政策研究室主任王小映说。

　　官方数据显示，中国人均耕地面积仅为1．38亩，约为世界平均水平的40％，耕地质量总体偏差，中、低产田约占67％，且水土流失、土地沙化、土壤退化、“三废”污染等问题严重。1997年至2009年，中国耕地减少和补充增减相抵，净减1．23亿亩。

　　王小映说，荒地复垦、建设用地整治以及后备资源开发都是增加耕地面积的有效途径，必须充分利用这些手段，保证基本的耕地保有量。 根据中国土地管理法的规定，非农建设项目经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，需开垦补充与所占耕地数量与质量相当的耕地，即“占补平衡”。

　　“严格执行占用耕地补偿制度，落实耕地占补平衡，是确保完成土地利用总体规划确定的耕地保护任务、实现耕地保护责任目标的重要途径之一。”国土资源部日前在一份通知要求，各地严格执行占用耕地补偿制度，建立耕地占补平衡全面全程监管制度，核实补充耕地情况并强化占补平衡考核奖惩。

　　“设立耕地占补平衡制度的本意是保护耕地，促进地方节约用地，开发建设少占或不占耕地，实现耕地总量动态平衡。”住房和城乡建设部副部长仇保兴日前接受记者采访时说。然而，他同时表示，一些地方“占补平衡”政策具体执行过程中的作假瞒报现象令人担忧。

　　分析人士指出，中国的“占补平衡”政策在实施过程中仍存在一些问题，比较突出的即一些地区为应付国家政策，占优补劣，甚至不惜破坏山林，搞出“高山造田”的闹剧。

　　中国农业科学院研究员曾希柏说，中国目前实施的“占补平衡”政策仍需完善，大部分情况下补充的土地与占用的耕地在生产能力上存在差距，“真正的占补平衡应根据土地的生产能力来衡量”。

　　曾希柏建议，在造地同时，政府要加大财政和科技投入，使新增耕地的生产能力得到快速提高。