来源：云南网
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| 绘画：邝野 |
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| 六甲一菜地疑被附近工厂排放废气污染，庄稼叶子上出现许多窟窿。 |
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| 环境公益诉讼人资格，目前还受到很大限制。（资料图片） |
●成立两年，我省7个环保法庭至今没有审理一件环保公益诉讼案
●个人不可以提起环保公益诉讼已成目前我省该类案件匮乏的瓶颈
●省高院副院长表示下一步将修改规则：“让任何人都可以提起诉讼”
●环保法庭成立时，规定公民个人不可以提起环保公益诉讼。有法律人士评价：其重要原因就是怕诉讼泛滥，法院应接不暇。
●省高院副院长田成有表示，“现在看来，规定是滞后的，公民个人也可以来提起环境公益诉讼，我们热烈欢迎！”
●著名公益律师陈岳琴说，“中国公民太缺乏公益诉讼意识，总是以个体行动，犹如一盘散沙。要完善中国公益诉讼体制，推广NGO势在必行。”
十年前，引进环境公益诉讼制度被称为中国环境保护“最后的希望”；而大约在两年前，从我省多家法院挂牌成立环保法庭之时起，媒体和公众就对“走在全国前列”的云南环境公益诉讼寄予了巨大的期待。
以前还担心放宽原告主体范围会导致“诉讼泛滥”，担心法律无法对抗地方GDP冲动，岂知，此类担心为时过早。
两年后的现实是：无米下锅。我省大多数环保法庭都在审理非环保的案子，共7个环保法庭，至今都没有审理过公益诉讼案件。即便昆明中院近日将审理的“第一案”，也是斟酌半年，迟迟出炉，还被指“大棒打蚊子”。
“首要问题是放宽原告主体，让任何人都可以来告。”云南省高院副院长田成有说。记者调查发现，除了主体问题，如何推进中国式公益诉讼困局下的云南环境公益诉讼。还至少包含以下几个议题：法律空白的弥补、公益精神的启蒙、法检两院的精诚合作、NGO的积极参与以及环境信息的公开等等。一切，任重道远。
现状——
没米下锅：环保法庭去管刑事案
“给我8分钟时间就可以了！”记者哀求道。包广良终于同意，暂时放下手中的案子，接受电话采访。电话那头，有多名当事人在他的办公室等候。这位澄江法院环保法庭庭长，正忙得焦头烂额，而他如此劳累的，却是各种各样的刑事案件。
“这些当事人都是涉及刑事案件的……环保案件，正儿八经的环保案件倒没有几件。”他说。阳宗海砷污染事件发生后，2009年1月，这个基层法院临危受命，成立了环境与资源保护审判庭，由两名审判员、1名书记员组成。“成立到现在，我们一共受理了6件环保案件。”包广良说，去年审理的5件案件，都跟阳宗海污染事件有关，其中涉及国家公职人员职务犯罪4件、涉及到企业——云南澄江锦业工贸有限责任公司被控重大环境污染事故罪1件。今年以来只受理了1件民事案件，一个石料场的灰尘污染菜地，菜农向该场索赔。“因为刑事案件审理期限为45天，民事的为6个月，一直忙于刑事案件的审理，该案还没有开庭审理。”
这个环保法庭承担了澄江法院50%的刑事案件，和该院刑事审判庭承担的案子一样多，每年80件左右。
“环保案件，案源太少，没有人来提起诉讼。其他案子太多，法院的压力太大，我们不可能闲着什么也不做！”包广良有些无奈，现在庭里另一名审判员还休产假去了，就他一个人，“有时一天审理几个案子，恨不得有三头六臂。”至于环境公益诉讼，他说“根本没有人来提起过。”
全省困局：7环保法庭至今没接一件专案
包广良的困局不是他一个人的，而是我省7个环保法庭共同面临的。
2008年底，阳宗海砷污染事件发生后，在昆明市委书记仇和的直接推动下，昆明中院“环境保护审判庭”于2008年12月11日正式挂牌成立，成为全国第四个环保法庭。配备有工作人员6名。记者从省高院获悉，成立至今，该庭共受理涉及环境保护案件20件，其中刑事案件10件（均为林业或土地资源类案件），民事案件7件、行政案件3件。
昆明中院环保法庭挂牌7天后，玉溪中院也成立了“环境与资源保护审判庭”；2009年1月起，玉溪市澄江县、通海县法院相继成立了同样的机构，澄江县环保庭有3人，通海县法院环保庭有2人。玉溪红塔区、江川、华宁三县法院环保庭的机构编制已经批准，因人员编制实际落实困难等问题，尚在筹备过程中。玉溪市两级法院去年共审理了涉及环保的刑事案件38件、民事案件1件、行政案件1件、非诉行政案件52件。
截至今年4月，我省共成立环保审判法庭7个。但7个环保审判法庭至今都没有审理一件环保公益诉讼案。省高院行政庭“环境司法新机制运行情况”调研组（下称高院行政庭调研组）的一份报告中称：“一些基层法院环境审判庭全年居然无一案可办，甚至2008年12月就获准成立的环境审判庭至今都没有配齐人员开展工作。”
“这与我们的设想和预期很不相符。”
该报告分析，除昆明中院外，其他法院的环保庭只能办理其他案件。很多环境保护庭名为审理环保案件，但主要还是办理环保以外的其他民事或刑事案件，名不副实。另外，环保庭虽有编制，但没有为环保庭增加人员，其工作人员均为从其他庭室抽调。
外热内冷：满载期待却遭遇“零”尴尬
环保法庭建立之初，有舆论认为，在云南得到重视并被积极推广的环保法庭，将促成环境公益诉讼的热潮，那些原本难以解决的污染事件，将迎来法律的重拳。
高院行政庭调研组经调研后也作出书面报告：“我省的环保法庭，具有创新性意义。无论在建设规模还是专业化水平来说，已经走在全国前列。”原因是：像我省这样由省高院统一指导，中基层多个法院设立环境审判机构的，全国少见。昆明中院参与了环保执法联动机制，确立了刑事附带民事合并审理、环保民事案件调解优先等原则，完成了多项调研学习工作，审理专业化程度较高。
荣誉远不止于此，省高院发出的《环境保护案件审理会议纪要》成为学界与媒体追捧的热点。最高法院、海南、广西等高级人民法院都与云南高院接洽，请求提供相关资料。加拿大驻华大使馆、泰王国公主、总检察长及大使等国外贵宾都向外事部门提出请求，请省高院介绍相关情况，并表示今后在此领域希望双方进行合作。
“环保法庭成立的初衷，就是推广环境公益诉讼。”昆明中院环保法庭一名法官坦言。该环保法庭成立时，没有像美国等公益诉讼制度相对完善的国家那样，规定公民个人可以提起环保公益诉讼，有法律人士评价：其重要原因就是怕诉讼泛滥，法院应接不暇。
近两年时间过去了，大家担心的景象没有出现，环保法庭反而一直处于“等米下锅”的状态，可谓外热内冷。
转机发生在今年6月21日，昆明中院、昆明市检察院、昆明市环保局等诸多部门经过半年时间的酝酿，终于由市环保局提起云南环境公益诉讼第一案，状告辖区内两养猪场污染地下水源、致使附近1000多名村民出现饮用水危机。8月12日，环保法庭向两养猪企业正式送达了起诉状。
一边承载着法律界的期望，一边是提起诉讼的顾虑多多、困难重重。“千呼万唤始出来”的“第一案”，对象指向两家养猪场，只因“好操作、门槛低、有把握”。随后却又被指“抡起大棒打蚊子”、“新闻价值大于司法价值”。直至记者发稿时，该案的审理时间尚未确定。
困境——
法律空白：公益诉讼“于法无据”
“昆明中院的第一案，个人认为如果能以判决（而不是调解）的形式出来最好。”上月，在省高院与中华环境联合会的一次座谈会上，高院行政庭调研组负责人沈竞舟表示，希望能从立案、审理到判决再到执行，一套程序走下来，探索出一个固定的模式。“这是一个全新的事物，我们只能像刚刚学会走路的婴儿一样，试探着前行。法院需要探索的很多，需要得到理解的地方也很多。”他说。
那么，环境公益诉讼为何这么难？“现行法律规定缺陷是首要原因。”省高院副院长田成有在接受记者采访时表示。我国现行法律对原告资格的认定仅限于“与案件有直接利害关系”。因此，没有直接利害关系的公民、法人或其他组织，不具有提起环境民事诉讼的主体资格,这与公益诉讼的制度设定是矛盾的。
沈竞舟也表示，我国现行法律中，对于环境公益诉讼的诉权、诉讼模式、诉讼费用等均无法律规定。由检察机关提起公益诉讼，理论上的探讨相对比较成熟，社会舆论普遍认同，但法律上还存在一定障碍，在法院和检察院之间还没有形成共识。由社会团体提起公益诉讼，理论上普遍认同，但法律依据不足。由个人提起公益诉讼，理论上认同，但是实践中还存在巨大障碍。
记者发现，在实践中，上下两级法院的某些做法也不一致。昆明中院提出诉讼主体是环保行政机关、检察机关、环保社团组织，而省高院《会议纪要》规定的是检察机关、环保社团组织。玉溪中院在设立时其称谓已经是“环境资源保护审判庭”，而省高院《会议纪要》规定的以及昆明中院设立的，都叫“环境保护审判庭”。
“法律一片空白，包括案号怎么规定，审理时原被告、第三人的座位等等如何安排，执行程序等等，都得自己探索。”沈竞舟说。
公益启蒙：事不关己高高挂起
“事不关己高高挂起，谁愿意去蹚这浑水。”澄江法院环保法庭庭长包广良这句话，道出了环境公益诉讼运行困难的另一个重要原因：公益精神的缺失。
据报道，国内由NGO提起的环境公益诉讼第一案——中华环保联合会起诉江阴港集装箱有限公司的案子中，提起码头带来的红粉污染，大多数黄田港村村民都很愤怒，但对诉讼却出人意外的表现冷淡。原因是诉状中只要求停止侵害，没有提出直接的赔偿。
中国政法大学环境法教授王灿发说，黄田港村村民在此次公益诉讼中的表现，正好反映了中国“公益诉讼”的尴尬境地——很少有人知道什么是公益诉讼、公益诉讼案例一片空白、公众因为不能得到“直接”利益而对公益诉讼漠不关心。
“这是一个公益精神有待启蒙的年代。” 他说。
王灿发表示，公益诉讼，不是为特定一些人的利益，而是为整体的环境利益、社会利益而提起诉讼。审理中有具体受害人的，就不是公益诉讼。村民想要得到民事赔偿，但没有能力打官司，可以申请法律援助。公益诉讼和法律援助，是完全不同的概念。
记者采访中发现，包括一些法律实务界人士，能真正理解公益诉讼概念的并不多。一位公益律师以昆明中院受理的“第一案”来解释这个概念：养猪场污染了村民们的饮用水源，也危及到地下水系统，昆明市环保局提起公益诉讼，请求判令两家公司立即停止对环境的侵害，并索赔417余万元用于治污。索赔的费用是用来恢复环境，而不是给村民们的赔偿。村民们如果因为受到损失要求赔偿，要另行起诉，那是一般的民事诉讼范畴，而不是公益诉讼。“公益诉讼没有具体的受害人。”
正因为此，公益诉讼可以通俗地理解为“管闲事”，但是谁来“管闲事”，却是环境公益诉讼能取得突破的关键。
司法被动：法院在单打独斗
“法院处于一种单打独斗的局面，受到外界的制约较多。”高院行政庭调研组表示，司法的启动必须先有诉讼的提起，环境公诉的外界制约较大。“在与外界开展沟通的过程中，由于对环境司法的认识不同，除行政机关对环境司法表示欢迎外，环境司法还未得到其他行政、司法机关的普遍支持，工作开展中还存在较为困难的环节。”司法的被动性，导致法院在开展工作的同时，更多只能通过协调、联系等方式进行，有些工作不宜主动开展。“我们多次与检察机关联系，但由于检察机关内部对公益诉讼的认识还不一致，最终未能如期望顺利开展公益诉讼工作。”
据了解，对于环境公益诉讼，我省检察系统也并非没有动作。在昆明中院环保法庭成立前3天，即2008年12月9日，昆明市检察院在全省首家设立环境资源检察处，实现环境资源案件专人专办。成立当日，该处处长李光辉明确表态：为公益诉讼取证做有益探索，建立环境公益诉讼机制是该处的一项重要工作。
“环境公益诉讼是一个新鲜事物，检察机关也在探索。”云南省检察院宣传处处长赵安金日前向记者介绍，“省检对这项工作非常重视”，云溪市检察院、怒江州检察院等多个检察院也相继成立了环境资源检察处。环境公益诉讼是成立初衷之一，但也不是全部工作。至于我省检察系统对这项新事物的“认识和支持程度”，赵安金表示：“我只能说我们非常重视这项工作，也在有条件的地方开展探索。”
有法律界人士分析，检察院态度的“暧昧”，有一个“隐性”的原因，即其角色的特殊性。“只要是对簿公堂，就有输有赢，也就是说，检察机关作为原告有可能败诉。但同时，检察机关作为监督法院工作的机构，又有抗诉的权力，它自己败诉，自己提出抗诉，可以吗？”“检察机关的其他法定的职能任务非常繁重，加上法律规定的不明朗，给检察机关额外加上环境民事公益诉讼的责任，也不现实。”
专业性强：知识欠缺，人员不足
环保庭不办环保案，并不是环保法官们“不务正业”，而是法院其他案件实在太多。沈竞舟表示，近几年来，全省三级法院案件数量增长迅速，各级法院普遍存在“案多人少”的问题。另外，维稳任务、申诉信访、当地党委政府部署的临时性任务等工作都加大了法院工作的压力与难度。而环保法庭案件数量又太少，“在大量其他案件积存的同时，不可能让这部分同志无事可干。”
“环境案件的特殊性决定了其人员配备要求较高，这客观上造成了环保法庭人员迟迟不到位的问题。”高院行政庭调研组表示，例如阳宗海砷污染系列案件中，鉴定结论涉及环境、水文、地质等多学科领域，属于综合性、专门性的特殊鉴定，对其进行审查的过程和结果都受到了社会的广泛关注，也引起了较大争议。因此，环境案件法官除具备传统诉讼领域的知识外，还需要相关环境案件的知识和经验累积。而环境案件相对较少，环境案件审判专业人员不足，专业知识欠缺等，都对工作开展形成了障碍。
破冰——
修改规则：任何人都可以提起诉讼
“任何人都可以来提起环境公益诉讼！”省高院副院长田成有表示，“虽然我们的《会议纪要》只把主体限定于检察院和环保NGO，但现在看来，规定是滞后的。公民个人也可以来提起环境公益诉讼，我们热烈欢迎！”
“比起背着预算包袱的政府行政机关，很多情况是私人更易主动提起诉讼。更为重要的是，市民是一国执行环境法律和规章的最广泛的人力资源。”他透露，下一步可能要着手修改《会议纪要》。
“公民力量的弱小可以通过降低原告证明负担来弥补。”
沈竞舟说，被告往往是具有一定实力的企业、组织，在举证环节上公民难免力不从心。因此应在立法中明确降低原告关于损害事实的证明负担，才能鼓励公民参与环境公益事业。
田成有也表示：“尽量减少原告的举证责任，而将大部分事实举证和技术论证交由被告承担，这样比较符合环境公益诉讼的特点和发展趋势。”
同时，考虑到环境公益诉讼保护的是国家利益和社会公共利益，“对诉讼时效不应有太严格的限制。”
扩大原告主体，几乎已成为我省法院界人士、环保人士、学者的共识。中国政法大学教授王灿发在接受记者采访时就表示：“任何人都可以提起公益诉讼。”环保人士、昆明市政协委员伍宗兴表示，愿意以自己和自己周围一个团队的力量，支持个人提起环境公益诉讼。
我省知名环保人士、“滇池卫士”张正祥听到个人可提起诉讼的消息，欢欣鼓舞。他曾获2009年度感动中国十大人物。他说：如果必要，他个人愿意为保护滇池提起公益诉讼。
此外，业内的共识是，NGO应该成为公益诉讼的主体。著名公益律师陈岳琴说：“中国公民太缺乏公益诉讼意识，总是以个体行动，犹如一盘散沙。要完善中国公益诉讼体制，推广NGO势在必行。”
上个月，中华环保联合会的秘书长顾问吕克勤率几名工作人员空降昆明，与省高院副院长田成有、行政庭调研组相关人员座谈。这个NGO有着国内最大的民间环保组织之称，2009年，在无锡环保法庭提起了NGO环境公益诉讼第一案。
“NGO应成为环境公益诉讼制度中的一个中坚力量”，吕克勤说，协会与云南的法院建立起联系，如果有精力和合适的机会，将过来对一些严重污染的企业或项目进行起诉。
昆明环保联合会副秘书长陈国丽说，他们非常关注我省公益诉讼的推进情况，公众如果来投诉或者个人来寻求帮助，协会都会不遗余力地支持，如果有必要，协会也会提起公益诉讼。云南省律师协会环境资源法专业委员会主任杨名跨则表示，律协环资委可以为NGO或个人提起环境诉讼提供法律援助。
绿色和平污染防治项目主任李一方此前在接受记者采访时说：“我们一直在寻找合适的案例，希望使用法律手段能推动环境问题，尤其是水污染问题的解决。”
消除分歧：争取法检统一认识
“争取法检两院的共识是推进环境公益诉讼的一个重要议题。”田成有说。
省高院行政庭调研组表示，目前，关于检察机关是否可以作为公益诉讼原告主体资格的问题，不必停留在理论的争议上，而是要付诸实践，消除分歧。“在大量公共利益受侵害无人提起诉讼的现实面前，为促进和维护社会公共利益，检察机关不仅有义务主动提起环境公益诉讼，而且还应成为环境公益诉讼的先锋。”世界各国无论是在大陆法系国家还是英美法系国家，普遍将检察机关作为提起公益诉讼的特设机关。
在我国，无锡市中级人民法院和无锡市人民检察院曾经共同出台了《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》，该规定明确了提起环境民事公益诉讼的具体流程，明确了环境公益诉讼的主体，参与形式与受案范围。省高院调研组表示：“我省应积极参照这些地方的成功做法，大胆实践，由两家共同出台规范性文件，明确确定检察机关作为公益诉讼原告的首要地位，找到适合的切入点，适时地推进公益诉讼。”
对此，云南省检察院宣传处处长赵安金强调：“省检对探索环境公益诉讼高度重视”。高院的同志私下与检察院相关人员沟通过，但还没有以两院的名义正式协商，“如果高院提出来，我们很愿意与他们一起探索，一起推动这项制度。”
主动出击：开拓案源扩大范围
“法院不能再等米下锅，要主动出击培养案件。”沈竞舟说，培育不是去找案子，而是加强居中协调，帮助NGO与行政机关建立正常的联系纽带。一方面，法院要加大与公安、检察、环保行政等机关的联系，及时获得和共享案件信息，进一步开拓案源，在联系的过程中加强诉讼的沟通和交流，为诉讼的顺利提起和审理做好准备。另一方面，培育适当的环保公益组织。加强环境公益诉讼的宣传，与相关环保公益组织开展协调和沟通，在选择适当案件的同时，也发现和培育适当的原告。同时，在前期力争培育一两件精品案件，从案件受理、审理、判决、执行等全过程，省院全程参与，积极指导，从中发现问题，进行梳理，为环保公益诉讼案件的审理打下坚实基础。
“环保法庭性质特殊，我们应该建立新的评价体系，不能仅以案件数量来衡量工作成效。”沈竞舟说，还要加强对环保审判法官的培训。“调研中，广大法官均反映需要加强培训的问题。”省法院要与执法部门、高校、环保组织等加强沟通联系，为环保审判一线法官创造机会，多提供学习、培训的机会。
“由不直接审理案件的省法院与环保组织沟通联系，培育一些带有典型性的公益诉讼案例是一个比较有效的办法。”田成有说，目前，省高院与中华环保联合会软课题研究项目已进入实质谈判与签约阶段。
“为增加案源，还应该扩大受案范围。”他说，应从实际出发，将部分资源类案件划入其审理范围。
■其他举措
推动人大立法
环境公诉诉讼在法律上空白一片，但值得深思的是，从专家提出应该建议环境公益诉讼制度到今天已经过了近十年，此方面的立法仍然没有出台的迹象，而且，“两高”目前也并没有出台相关司法解释。各地都在“摸着石头过河”。
田成有提出：省高院下一步应该推动人大（甚至主要是全国人大）颁布法规，修改诉讼法，对法律规定不够清晰的地方进行具体化，建立完善的公益诉讼制度，明确法院系统内可以解决的问题。
建立省环境公益诉讼基金
在昆明中院受理的“第一案”中，原告昆明市环保局一个很大的顾虑就是：起诉成本能否收得回。委托一家鉴定机构鉴定被污染区域地下水的水文走向，当时的报价是33万元，这对于环保局来说无疑是一笔巨款。所以“一定要打有把握之仗”。
且不说行政机关，我国的社会公益组织的经济基础往往比较薄弱，往往无法承受环境公益诉讼耗费的巨额成本。在这种情况下，“环境公益诉讼救济基金”就成为必要的补充。
不久前，昆明中院向市政府提出建立《昆明市环境公益诉讼救济资金管理办法》的建议，得到市政府的肯定和采纳。办法规定，由市政府建立专项资金，对环境公益诉讼案件实施救济，今后在对涉嫌侵害环境的行为提起公益诉讼时，诉讼者每案最高可获20万元的专项救济。不过，该项救济资金的救济对象为提起环境公益诉讼的单位、环保组织，以及无财产可供执行的环境侵权案件受害人三类，并不包括提起公益诉讼的公民个人。
推进专家委员会制度
“为解决各级法院环境案件审理的技术性难题，可以考虑将现行的专家委员会制度中纳入法院。”田成有表示，省环保厅已设立了云南省环境保护专家咨询委员会，为省环保厅提供咨询意见。
高院行政庭调研组表示，专家委员会能够进一步解决环境诉讼技术瓶颈，解决法官审判中对证据、鉴定结论等难以进行认证的专业难题。
知识链接
环境公益诉讼
公益诉讼包括所有为维护公共利益的诉讼，既有国家机关代表国家以国家的名义提起的诉讼，也有非法人团体、个人代表国家以自己的名义提起的诉讼。也就是我们所常说的公诉。环境公益诉讼指生态化竟遭受到破坏和污染，政府提起公益诉讼，请求判令涉案人及单位立即停止对环境的侵害，并索赔。索赔的费用将用于恢复环境。赔偿费用不支付给受害人。受害人如果受到损失要求赔偿，需另行起诉，属一般民事诉讼范畴，而不是公益诉讼。“公益诉讼没有具体的受害人。”
摄影：本报记者 段玉良 康平（除署名外）
采写：记者 曹红蕾 云南信息报）
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