从“破冰”到“暖春”

　　广东环境公益诉讼现高潮

　　2008年11月13日,广州海事法院四号审判大厅万众瞩目,广东首宗环境公益诉讼在此开庭审理,这也开启了广东环境公益诉讼的破冰之旅。从此,广东环境公益诉讼告别沉寂局面,多个地方都出现了类似案例———

　　今年6月11日,广州番禺检察院以原告身份,提起对番禺某工厂偷排污水的环境公益诉讼案进入庭审阶段。

　　从“破冰”到“暖春”,沉寂多年的环境公益诉讼为何在今年如此集中出现?是环境公益诉讼的难度有所降低,还是污染现象愈演愈烈令人们忍无可忍?记者近日展开调查。

　　现状

　　环境维权有“四难”

　　环境公益诉讼为何难?广州市海珠区华洲街土华村的村民有着切身体会。

　　海珠河网纵横,一脉河水从土华村边绕过,汇入珠江南流入海。土华村村民世世代代靠河而生,在清澈的河水中捕鱼、游泳、洗衣。然而,这样的场景一去不复返了。

　　自2007年以来,一位名叫陈忠明的广西人在土华村开办了一家洗水厂,在既无工商营业执照,也没向环保部门申请排污许可的情况下,擅自从事漂洗等业务。在漂洗作业中使用的洗衣粉、酵素粉、草酸等洗涤剂,混同服装中的燃料,未经污水处理直接排入该村的公共水域。没多久,清澈的河水变得又黑又臭。

　　愤怒的村民开始了维权之旅,多次前往工商和环保部门寻求支援,但职能部门的罚款并没有斩草除根,缴纳足额罚款之后洗水厂又开始排污。

　　有些村民想将洗水厂老板告上法庭,但如果提起公益诉讼,由于公民个人起诉资格不足,法院很难立案。若提起民事诉讼,高昂的诉讼成本让他们望而却步,因为即使胜诉,法院通常是判决被告返还屈指可数的环境补偿金,而原告却要因此支付大量时间、精力和金钱。从经济学上讲,这种“公地悲剧”会造成一种“内部不经济”。

　　一位专业人士用“四难”、“四诉”概括了目前环境维权的艰难现状———立案难、取证难、鉴定难、胜诉难；没人诉、不愿诉、不敢诉、不会诉。

　　突破

　　检察院插手环保

　　去年元月的一天,海珠检察院一位检察官前往土华村调研。村民看见检察官后说:“你们检察官查贪官污吏,查不查企业污染?”这位检察官回去以后,将村民的意见汇报给了海珠检察院领导。海珠区检察院决定提起广东第一例环境公益诉讼。

　　检察机关提起公益诉讼也非易事,横亘在海珠区检察院办案检察官面前的第一道难题是:检察机关有没有资格提起公益诉讼?

　　目前,以检察机关的名义提起公益诉讼尚无法律上的明确规定。因此,海珠检察院首先在理论层面进行探讨,争取提起公益诉讼的法理支持,探索检察机关介入公益诉讼的可行性。

　　“我国《宪法》已明文体现了人民主权,依法治国、保护环境的要求。”作为承办该案的检察官,海珠检察院民行科科长梁钊鸿首先从《宪法》中寻找法律支持。

　　在相关部门法中,也有提起公益诉讼的指导性规定,如我国《环境保护法》第6条规定,一切单位和个人都有保护的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。《刑事诉讼法》第77条规定,如果是国家财产、集体财产遭受损失的,人民检察院在提起诉讼的时候,可以提起附带民事诉讼。

　　“这些法律规定体现了检察院可以作为公益的代表提起民事诉讼,这也是我们进行公益诉讼的主要精神指导。”梁钊鸿说。

　　取证

　　执法人员扮客户取证

　　环境维权的“四难”,对检察机关而言同样是难题。办案检察官面临的第二道难题是如何取证?

　　由于环境公益诉讼的调查取证过程复杂,专业技术性很强,包含细致的鉴定、分析过程,为顺利开展诉前准备工作,海珠区检察院和区环保局签订协议,规定区环保局协助该院调取诉讼所需的相关技术数据和鉴定材料。

　　“洗水厂老板很狡猾,他们往往等到涨潮时排污,那时潮水漫过了排水管,排污很难被发觉。”梁钊鸿介绍,越来越多的违法排污已经从明目张胆转为暗度陈仓,不但排污的通道做成了全封闭式,而且排污口的选择也颇为高超,不少企业将排污口设置在河床底下,除非通过专门的潜水装置,否则几乎发现不了排污口。

　　为了取证,两位反贪出身的检察官和环保局执法人员一起,先是以客户身份和业主交谈,然后要求参观。在参观时,检察官发现离工厂数百米远的水体上有一股涌动的暗流,检察官凭直觉断定这就是排污口。环保局的执法人员马上运用专业技术,迅速展开了拍照、现场检查、笔录制作、工业废水的定性定量分析。该企业违法排污的事实基本认定。

　　第三道难题是鉴定,“这不但对检察官是一个全新的课题,对环保局工作人员也是一个全新的考验。”梁钊鸿说,在行政处罚中,一般只要定性分析即可,可是作为诉讼,必须要求用准确的数字说话,否则赔偿会成为无本之木。为此,办案人员专门请教了广州市环境保护科学研究院的专家,专家们通过科学的水质模型模拟等办法,精确测算出了污水中各种有害物质的含量。

　　事实认定和证据形成以后,如何起诉该案成为现实问题。为此,两名办案检察官走访了很多专家学者,听取了受害人和相关群体的意见,尤其是查阅了中外关于公司诉讼的案例和文献,最终起诉书以深刻地说理和严密的论证说服法官立案。

　　结局

　　公益诉讼频现

　　2008年7月17日,海珠区检察院一纸诉状将陈忠明告上广州市海事法院。

　　广州市海事法院于2008年7月29日立案受理后,依法组成合议庭于11月13日公开开庭进行审理。法院判处陈忠明赔偿环境污染损失和费用11.7289万元,由原告受偿后上交国库,用于环境治理。案件受理费2646元由被告负担。面对期待已久的判决结果,在现场听审的土华村一村民喜极而泣。

　　海珠检察院的“破冰”之举,在一定程度上为环境公益诉讼的“暖春”埋下了伏笔。

　　判决宣告以后,全国许多检察院工作人员远道而来,向海珠区检察院取经,直言要学习公益诉讼的“葵花宝典”。

　　今年3月24日,由最高人民检察院人民检察杂志社和广州市检察院共同举办的“环境民事公益诉讼研讨会”在广州召开,来自全国各地的众多专家学者以及法律界人士,就环境公益诉讼的相关法律问题进行深入探讨。

　　今年6月,番禺区检察院作为原告提起公益诉讼,广州海事法院受理后,日前作出一审判决,污染企业东泰厂立刻停止污染行为,并赔偿环境污染损失和费用共6.25万元,赔偿款项由原告受偿后上缴国库。

　　佛山市首例环境公益诉讼案也于近日一审宣判,该市南海区丹灶镇政府在检察机关支持和督促下成为原告,“脱身”刑事责任的企业法人中山市东凤镇天乙集团有限公司成民事被告,被判负有污染事故的连带民事责任,赔偿100多万元。

　　虽然自身的努力产生了“鲶鱼效应”,诱发了环境公益诉讼的高潮,但梁钊鸿坦承,高潮的到来,归根结底是因为大势所趋,人们环保诉求的日益高涨,必然导致环境公益诉讼增多。在今年的全国“两会”上,最高人民法院副院长万鄂湘就呼吁,建立环境公益诉讼制度是当务之急。

　　即便如此,梁钊鸿也直言短期内可能不会再提起环境公益诉讼,原因是:“很多立法问题没解决,太难搞了。”

　　江苏首个环保法庭遭遇“零公益诉讼”

　　2008年5月6日,无锡市中级人民法院成立专门的环境保护审判法庭,以加强对太湖等环境生态的司法保护力度。然而,全国人大代表吕忠梅调研发现,原本为环境公益诉讼制度而生的环保法庭门庭冷落。无锡中院环保法庭成立两个月后,受理的案件中没有一起是环保公益诉讼。

　　“从表面上看,没有人来打官司,似乎是因为公益诉讼观念淡薄。但实际上,问题没有这么简单。”无锡中院有关负责人认为,相关部门的认识不统一是公益诉讼叫好不叫座的原因之一,检察机关、环境保护社团组织等都纳入了公益诉讼的原告主体,但是检察院积极性不够,因为涉及成本问题,在诉讼地位上也有矛盾。目前最能代表团体的律师协会,在公益诉讼主体上也存在涉及成本的问题,此外还涉及怎样获得授权的法律障碍。

　　面对各地环境公益诉讼制度实践中遭遇的尴尬,吕忠梅指出,个别地方推进环境公益诉讼制度,最多只有示范的作用,不能达到制度化、程序化和规范化运行的目的。因为任何一项诉讼制度,它是一个完整的环节,而整体的制度设计不是一个地方法院可以做的事情。“根本问题还是我们的环境公益诉讼没有法律保障!公益诉讼制度必须专门立法,并且把它的整个运行机制、程序考虑得非常周全。”

　　海南大学法学院副教授王琳:

　　法律当降低环保公益诉讼原告门槛

　　现行民事诉讼实则只允许利益关系人就其自身利益提起“私益诉讼”,而不主张“一切单位和个人”为了不特定多数人的利益去提起“公益诉讼”。虽然早在上世纪末就有学者呼吁修改民事诉讼法在原告资格认定必须具备“有直接利益关系”这一要件,但直到今天,这一建言仍然停留在理论研讨而无法进入正式的修法程序。实践中,也没有听说某位与案件“无直接利益关系”的个人提起公益诉讼后,被法院受理的例子。

　　立法如此谨慎的潜在原因在于,制度的设计者担忧若开放公益诉讼的提起权,很可能导致诉权的被滥用,从而造成司法的不堪重负。而在民事诉讼法学界和世界范围内的公益诉讼实践来看,放宽公益诉讼的原告资格已经获得了越来越多的认同。对环境污染事件等政府、企业或组织的不法行为,如果在法律人不给无直接利害关系人提起诉讼的资格,便可能因无人有资格反对这种不法行为,而不得不坐等损害结果的发生。

　　广州发生的这两起由检察机关提起的环保公益诉讼,其意义正在于原告资格的突破。有检察官刻意向媒体强调这些个案“诉讼意义不在于检察院当原告”,实则只是想避免民众过于关注这其中的法律依据缺失。问题在于,在绝大多数检察机关均不愿介入环保公益诉讼的当下,如果没有民事诉讼法在公益诉讼原告资格上的“法律松绑”,又如何来遏制越来越多的环境污染呢?

　　本报记者 雷辉 通讯员 刘远强 程鹰