北京首次二审三通过地方法规

本报记者李松黄洁本报实习生吴萌

　　近日，北京市人大常委会第二十一次会议对《北京市水污染防治条例》进行了第三次审议，并表决通过，将于3月1日起实施。值得一提的是，《北京市水污染防治条例》是北京市地方性立法第一部采取“二审三通过”方式进行审议的法规。

　　据北京市人大常委会相关负责人介绍，此前，北京市的人大立法一般在第一次分组审议后，二审就采用常委会全体会议发言的形式，在当次常委会会议上付诸表决。而“二审三通过”则要求法规在一审和二审中都采用分组讨论的形式，进行两轮修改后，在第三次的常委会上才进行表决。“这一改变可以确保常委会组成人员能够充分发表意见，保证立法质量。”

　　记者了解到，条例2009年年底就进行过首次审议，但在二次分组审议过程中，常委会委员和代表们的讨论依然非常热烈，而此次表决通过条例又进一步作出了多处修改，内容涉及再生水利用、减少化学农药用量等七个方面。纵观条例内容，更加注重责任明确和落实，强调政府监管部门的职责，为法规实施后的扎实落实奠定了基础。

　　

　　在此次通过的条例中，对于污染损害水环境的行为规定了高额的罚款标准，成为第三次审议过程中最受关注的亮点之一。

　　根据组成人员的意见，市人大常委会法制委员会建议将第七十八条第一款修改为：“违反本条例规定，排放水污染物超过国家或者本市规定的水污染物排放标准，或者超过重点水污染物排放总量控制指标的，由市或者区、县环境保护行政主管部门责令限期治理，并处应缴纳排污费数额两倍以上五倍以下的罚款。应缴纳排污费数额按年计算。”据相关人员介绍，按年计算后，相当于罚款的数额变成了原来的12倍。

　　记者了解到，这样一条严规的出台，背后曾经历了几多波折。立法之初，市人大城建环保委与市环保局等相关部门明确，立法应该让违法者有所畏惧，并提出了“发现一次违法排污，按照一年的排污量计罚”的立法思路。在两次分组审议过程中，这一立法思路得到了很多常委会组成人员和列席代表的赞同，可同时也传来了不同的声音。有的常委会组成人员提出，被查处一次就按一年计罚过于严苛。保险起见，条例在二审稿中曾取消了“按年计罚”的规定。

　　去年9月，接受二审的条例草案，在处罚标准的问题上再次引发热议。经过激烈的讨论，最终通过的表决稿中再次将“按年处罚”加入了条文中。此外，条例还规定，城镇污水集中处理设施的运营单位，排放污水污染物超过标准的，将被处以1万元以上10万元以下的罚款。有关排污单位不执行人民政府采取的更加严格的水污染防治措施，造成水环境污染的，将由市或者区、县环境保护行政主管部门处以1万元以上10万元以下的罚款；情节严重者，市或者区、县人民政府可以责令其停产、停业。

　　
　　据介绍，北京市人大常委会法制委员会相关组成人员和城建环保委员会认为，北京市学校、科研院所、医疗机构众多，其实验、检验和化验过程中产生的大量含有毒有害物质废液的处理仍是管理的薄弱环节，应当在法规中对实验室废液的收集、运输、处置提出要求。

　　按照国家环境保护部污染防治司的解释，我国目前还没有专门针对实验室废物处理的环保法规。根据固体废物污染环境防治法的规定，含有毒有害物质的实验室废液应当按照危险废物进行管理。而其他类别的废物就按其他类别废物(相关法规)管理。然而根据《科学时报》报道，虽然有相应的规定，高校交给专业处理公司处理的绝大多数是废弃化学试剂，真正意义上的实验废液并不多。由于行政主管部门没有明确的要求和规定，高中实验室的废液更是基本处于放任自流状态。

　　为此，条例经过修改，在第三章“水污染防治措施”的一般规定下，增加了这样一条：“学校、科研院所、医疗机构、企业等单位的实验室、检验室、化验室产生的废液应当按照国家和本市关于危险废物的有关规定单独收集，进行安全处置，禁止排入排水管道或者直接排入水体。”“市和区、县环境保护行政主管部门应当按照有关规定加强对实验室、检验室、化验室废液处理的监督管理，为有关单位依法处理废液提供指导。”

　　在作出这些规定明确行政主管部门加强实验室废液处理监管职能的同时，条例还把“未将实验室、检验室、化验室废液按照国家和本市关于危险废物的有关规定单独收集，进行安全处置”的行为，纳入“法律责任”一章予以规范，明令由市或者区、县环境保护行政主管部门责令停止该违法行为，采取限期治理措施，消除污染，处以1万元以上10万元以下的罚款。逾期不采取治理措施的，环境保护行政主管部门可以指定有治理能力的单位代为治理，所需费用由违法者承担。

　　
　　最高人民法院民四庭庭长刘贵祥曾表示，由于水污染经常面临技术性问题，如污染源的属性、损害发生及其程度、致病机理、环境资源的价值和可恢复性等，需要由专业人员运用科学技术予以确定，而且因水的流动性强，当事人如果不及时申请鉴定、保全证据，事后往往难以举证。加之我国目前相当缺乏适格的污染损害评估鉴定机构和相应的损害评估鉴定规范，水污染的直接受害人往往也不愿意或者难以通过司法途径寻求救济。

　　对此，北京市人大常委会也持有类似观点，认为水污染事故的受害人由于受经济条件、监测技术、专业知识等限制，在诉讼中往往处于不利地位。

　　据了解，水污染防治法自2008年6月开始实施，这部我国环境保护领域的“重典”，已经对因水污染受到损害的当事人的各项权利作出了诸如举证责任倒置等初步的保护，并明确规定“环境保护主管部门和有关社会团体可以依法支持因水污染受到损害的当事人向人民法院提起诉讼。”

　　而在最终通过的条例中，这一款被予以细化，除了与国家法一致的原则性规定外，条例还细化规定了：“在确定污染源、污染范围及污染造成的损失等事故调查方面为当事人提供支持”，明确了相关部门和团体支持水污染受害人的具体内容。

　　同时，水污染防治法第八十八条第三款规定，国家鼓励法律服务机构和律师为水污染损害诉讼中的受害人提供法律援助。而在条例中，相应的条款全文则已经细化为：“本市的法律援助机构应当将经济困难公民因水污染受到损害请求赔偿的案件，纳入法律援助的事项范围。”如此一来，将应受法律援助的水污染受害人具体到“经济困难”的一类，明确了此类法律援助的对象，增强了此类法律援助的可操作性。来源法制网——法制日报)