来源：第一财经日报
城乡社保一体化：待填补的鸿沟
王羚
80岁的苏北农民丁老汉从去年开始每月可以领到60元钱养老金，成为新兴农村社会养老保险（下称“新农保”）制度的受益者。
虽然60元钱在物价同样高涨的农村也只能算是一笔“小钱”，但中国大部分农村老人目前还享受不到这笔养老金。丁老汉能够享受到，是因为江苏省是此次新农保制度的试点。
丁老汉在城里工作的弟弟，十多年前以普通工人的身份从一家食品工厂退休，现在每月的退休金1200多元。
丁老汉和他弟弟养老金的巨大差异只是城乡社保待遇悬殊的一个例子。目前，农村养老保险覆盖面低、待遇水平与城市悬殊过大，已经引起各界的关注。
正在进行的全国两会，“一号提案”就是由农工党中央提出的“关于‘十二五’期间加快城乡社会保障一体化发展的建议”。
而农工党、民盟、民建三个民主党派不约而同地提出同名提案，建议尽快完善新农保制度，则更凸显农村社保亟待加强的现实。
鸿沟待填
长期以来，在城乡二元结构之下，中国社保制度建设重心在城市，重点是城市居民，农村社会保障总体水平很低。这种城乡社保制度的不公平拉大了城乡差距，造成了事实上的公民基本权利不平等。
中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文认为，城乡社保制度的割裂阻碍了城市化进程，使得城市逐渐出现一批处于城市公共服务边缘状态的新居民，这不是真正的城市化，对社会的稳定和健康发展也是有害的。
目前，中国实际运行的社会保障由养老保险、医疗保险、工伤保险、生育保险、失业保险、最低生活保障等组成。从各个部分来看，城乡之间都存在着巨大的鸿沟。
就养老保险来说，一个突出问题是基础保险金标准和基础养老金标准过低，远远无法满足农民养老需求。按照现行新农保制度的规定，年满60周岁的农村居民可以每月领取不低于55元的养老金。
根据农工党中央在河南信阳所做的调查，每月55元的养老金仅占农村老年人生活支出的一小部分，起不到保障农村老年人的基本生活的作用。
即便是这样低的养老保险，目前覆盖率仍相当低。新农保2009年开始在全国10%县（区）试点，目前覆盖范围为23%。人力资源和社会保障部部长尹蔚民日前介绍，2011年，这个比例将达到40%。
而根据新农保的总体规划，到2020年才能实现全国范围内的覆盖。这意味着，部分农民将在10年后才能享受到国家这一福利政策。
民建中央提案建议，要在试点取得成功的基础上，尽快扩大覆盖面，在3～5年内实现全覆盖。另外，试点范围不应搞平均，而宜采取区域整体推进方式，落后的西部地区应成为率先实现新农保全覆盖区域。
除了养老之外，城乡医疗保险的落差也相当大。根据调查，除了医保本身的制度设计外，农村医保更为突出的是硬件缺失，即医疗机构、设备、人员的不足，这将成为城乡社保一体化的严重制约。
据《第一财经日报》记者调查，许多乡村的医疗条件仍维持在数十年前的低水平上。丁老汉所在的村庄，四个自然村共3000多名居民，但只有一个小门诊，一个只经过简单医疗技能培训的“卫生员”——当地居民还是按几十年的老习惯称其为“卫生员”。
居民告诉记者，如果是头疼脑热的小病，还可以在村门诊拿点药挂挂水，稍微重点的病就得上乡里或者市里。“好点的医生，没谁愿意待在乡（医院）里，村里就更别提了。”
仅从这一点可以看出，要建立全国范围内城乡一体化的社保体系，还有巨大的鸿沟需要填补。
农民工成为突破口？
在谈及城乡社保一体化时，有一个重要的群体不能不提，那就是总量已经超过2亿人的农民工。他们虽然已经成为中国基础产业工人的主体，且大部分长期工作、生活在城市中，但是由于受二元社会结构下以户籍定社保待遇的影响，一直处于弱势地位，基本权利得不到有效保障。
全国政协委员、中国发展改革研究院院长迟福林长期关注农民工群体。他在今年的两会提案中建议，应该把“让农民工成为历史”列入“十二五”规划。
迟福林认为，农民工真正的市民化不仅有利于促进中国城市化目标的达成，更将成为中国城乡社保一体化的重要突破口。
但目前，农民工作为一个为经济发展做出巨大贡献的群体，并没有得到应有的社会保障。根据全国总工会上个月公布的《2010企业新生代农民工状况调查及对策建议》，目前农民工普遍面临社保水平偏低的问题。
在被调查的1000家企业中，新生代农民工养老保险的参保率为67.7%，比城镇职工低23.7个百分点；医疗保险参保率为77.4%，比城镇职工低14.6个百分点；失业保险参保率为55.9%，比城镇职工低29.1个百分点；工伤保险参保率为70.3%，比城镇职工低9.1个百分点；生育保险参保率为30.7%，比城镇职工低30.8个百分点。
据参与此项调查的研究人员介绍，由于被调查的企业总体属于已建立工会、管理相对规范的，就总体而言，农民工的社保水平将会更低。
尽管与城镇职工相比，农民工在社保待遇上仍存在较大差异，但相比城乡社保之间的鸿沟，农民工群体仍然可以成为城乡社保一体化的重要突破口。
迟福林建议，首先，应以落实农民工就业落户政策为突破口，放开城乡二元的户籍限制。其次，要以农民工市民化为突破口，推进城乡基本公共服务均等化进程。他建议，要尽快出台全国统一的农民工基本公共服务相关政策，保障农民工无论在什么地区就业，都能享受到与该地区户籍居民大致相同的基本公共服务。同时，重点解决农民工子女的义务教育问题和建立农民工基本社会保障制度。
民盟中央《关于建设与完善农民工基本权利保障体系的提案》则建议，应尽快制定《农民工权益保障法》，通过立法对农民工权益予以切实保障，将农民工纳入输入地社会保障体系。
今年春节后在东西部普遍出现的民工荒或许可以提高各地对农民工社保问题的重视，使得农民工可以在未来享有与市民同等的社会保障待遇。
2011年“保障改善民生”任务和目标摘要
●着力提高城乡低收入群众的基本收入
●稳步提高职工最低工资、企业退休人员基本养老金和城乡居民最低生活保障标准
●将新型农村社会养老保险试点范围扩大到全国40%的县
●今年要再开工建设保障性住房、棚户区改造住房共1000万套，改造农村危房150万户。重点发展公共租赁住房。中央财政预算拟安排补助资金1030亿元，比上年增加265亿元
“十二五”主要目标和任务之“民生篇”摘要
●五年城镇新增就业4500万人
●城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入年均实际增长超过7%
●城乡基本养老、基本医疗保障制度实现全覆盖
●提高并稳定城乡三项基本医疗保险参保率，政策范围内的医保基金支付水平提高到70%以上
●全国城镇保障性住房覆盖面达到20%左右
难点：资金还是制度？
王羚
被确定为“一号提案”的“关于‘十二五’期间加快城乡社会保障一体化发展的建议”，最初是由农工党湖北省鄂州市委会调研完成的。
调研人员发现，城乡社保一体化面临最大的难点之一是补贴资金能否到位。新农保相对于老农保的最大改变是，除了农民自己交费外，增加了集体补助和政府补贴部分。
据调研人员分析，目前中央财政补助资金到位不难，但省级以下财政的补贴资金如果没有刚性约束，在制度运行后能否补助到位，市、区、乡镇财政能否继续补贴，是否有财力继续补贴，具有相当大的不确定性。一旦基层财政补贴尤其是配套补贴出现空壳化，新农保将难以落实，城乡社保一体化更无从谈起。
为此，民盟中央在提案中强调，要保证地方财政对农民养老保险的投入，必须因地制宜地划分各级财政之间的责任。
中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文则认为，资金并不是城乡一体化的最大难点。他指出，目前社保基金结余已达2万亿元，制度打通之后，农村社保支出自然就有钱了。
“例如，一个家庭有哥俩，各过各的，肯定有穷有富，可如果把钱都交给父母，就都有饭吃了。现在2万多亿元社保基金结余在那里亏损着，打通之后，亏损问题就可以得到很大缓解。”郑秉文分析。
据财政部公布，2009年底，全国五项社保基金结余已经超过1.7万亿元。而据郑秉文测算，如果以社保基金理事会公布的社保基金收益率和企业年金收益率的中位数10％为参照，中国五项社保基金从1997年至今，利息损失高达6000亿元。
如果仅以CPI作为参数，过去9年里CPI平均涨幅为2.2％，社保基金年均收益率不足2％，贬值总计也达百亿元。
鉴于此，三个民主党派的提案都提到社保基金的管理和增值。
总体来看，中国城乡社保一体化难点颇多，具体实施难言乐观，很难提出一个具体的时间表。郑秉文则表示，考虑到目前城乡社保待遇差距较大，城乡社保一体化确实存在许多困难。但也并没有想象的那么难，能否顺利推行，什么时间能够实现一体化，完全在于政府的决心。
“所谓一体化，指的是一个制度。从历史上、国际上看，尽管城乡社保一体化受经济发展水平、城市化水平等因素制约，但只要制度设计得体，是可以避开这些问题的。”郑秉文表示。
目前社保制度除了城乡两元不同之外，在城市内部，又有公务员、事业单位人员等不同制度之分。
农工党提案也指出，要尽快解决新农保制度与其他制度的有效衔接问题，使新农保制度与老农保制度、农民工养老保险、农村低保制度等实现有效衔接。
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