社会抚养费征收乱象丛生 成乡镇主要财政收入

　　社会抚养费之困

　　全国无户籍人员大约1300万人，占全国总人口1%，即使按保守水平每人须缴1万元计，根据相关法规收取的社会抚养费总数就高达1300亿元。

　　这笔费用究竟有多少，都用在了何处，是否投入给了社会公共事业，补偿了多少社会资源，这在公众心中是个谜

　　法治周末记者 高原 焦红艳

　　2011年5月，湖南邵阳，计生部门为收取社会抚养费，将十余名"非法"婴幼儿强行抱走送入邵阳福利院，统一姓"邵"，邵氏孤儿由此流传。

　　此事经媒体曝光后迅速发酵，社会抚养费的诟病再一次进入公众视野。

　　来有影去无踪

　　社会抚养费是指，不符合法律法规规定条件生育子女的公民对社会相应增加的社会事业公共投入不足给予补偿的行政性收费，目的是对违法生育的公民给予必要的经济限制，以调节自然资源的合理利用和保护环境。

　　2002年8月2日，经国务院令第357号公布的《社会抚养费征收管理办法》(以下简称《办法》)，对征收社会抚养费问题作出规定。

　　《办法》第三条明确规定："不符合人口与计划生育法第十八条的规定生育子女的公民，应当依照本办法的规定缴纳社会抚养费。"

　　2011年4月29日，国家统计局局长马建堂通过人民网与网友交流时称，全国无户籍人员大约1300万人，占全国总人口1%，大部分是因超生未上户口的人员。

　　有网友根据这一数据推算，认为即使按保守水平每人须缴1万元计，根据相关法规收取的社会抚养费总数就高达1300亿元。

　　没有人知道这笔费用究竟有多少，都用在了何处，是否投入了社会公共事业，补偿了多少社会资源。

　　中国人民大学社会与人口学院院长翟振武在接受《法治周末》记者采访时认为，社会抚养费是要上缴到财政的，但是至于财政怎么拨款，拨了多少给教育等，这在纸面上也是一笔糊涂账。

　　2009年，有网友公布了一个镇计生服务站的"社会抚养费"支出分配：

　　在共计191万元的社会抚养费支出中，有44%列为"其他支出"；21%用于职工的工资；11.5%上缴镇政府。而用于独生子女奖励的只有0.42%，合计8130元；手术服务费也不足4800元，约占总支出的0.25%。

　　近两百万元的社会抚养费支出，仅有不到5000元用在了理当属于支出大项的计生手术服务费上，其余均被购车、吃喝、名目繁多的各种奖金、补贴和业务外开支占用。

　　有网友质疑，如果笼统地说社会抚养费用在了计划生育、育龄妇女保健等工作上，但在没有明细账目的情况下，此说显然欠缺说服力，一些群众也会因此担心"社会抚养费"更多地是用来"养"计生部门的工作人员。

　　超生养财政

　　网友的质疑并非没有根据，来自官方及媒体的各种数据对社会抚养费的用途提出了有力的质疑。

　　2007年4月的《河南审计》专文披露了社会抚养费收支管理中的乱象，包括截留坐支、挪用、乱罚款、打白条甚至不开票、滥发奖金、吃喝招待等，而几乎是各基层部门在社会抚养费收支管理上的通病。

　　2009年，四川内江市县(区)两级审计机关对所辖5个区县社会抚养费征收管理情况进行专项审计调查发现，社会抚养费收入未缴入金库的问题较突出，全市4个区(县)共有11344.07万元社会抚养费收入未缴入金库，直接在预算外财政专户中使用。

　　江西省毛村镇镇长王传师曾在媒体上表示："在毛村镇，2004年农业税减免了一半，镇下达了纯收入40万元的社会抚养费；2005年减免了51万余元的农业税，就下达了60万元的社会抚养费(具体下达任务的参考依据是以人头30元核算，镇、村按7：3分成)，每季度完成15万元。"

　　受访专家认为，农业税减免取消后，村镇的经营来源受到了严重影响。预算内的资金---转移支付已远远不能满足基层的发展需要，目前，主要依靠预算外的资金---农民建房的收费和社会抚养费的征收来运转。

　　《办法》规定，社会抚养费要依照法律程序征收，行政主体必须是县级政府计划生育行政部门，乡(镇)政府受委托可做征收的书面决定，但依法强制执行还必须是县级法院。可在现实中，一般都是由镇政府组织开展，由村委会具体实施。

　　《办法》第十条规定："社会抚养费及滞纳金应当全部上缴国库，按照国务院财政部门的规定纳入地方财政预算管理；任何单位和个人不得截留、挪用、贪污、私分。"

　　根据国家行政收费制度改革将部分预算外资金纳入预算管理的要求，社会抚养费的管理体制实行"收支两条线"。作为"收"的一部分，社会抚养费及滞纳金应当全部上缴国库，纳入地方财政预算管理。各地以往实行的社会抚养费"乡收县管，财政监督"体制和"专款专用"制度相应废止。计划生育工作必要的经费，由各级政府财政予以保障。

　　然而在实际操作中，社会抚养费并没有及时全部缴入国库，坐收坐支现象突出，社会抚养费的最终使用权实际上还是在乡镇。

　　社会抚养费实行"收支两条线"后，一些地方财政依然按比例返还，使人口和计划生育事业投入相当一部分仍依赖于社会抚养费和服务收费。如四川省县乡社会抚养费占人口和计划生育投入的40%至70%，而云南昭通地区将社会抚养费的92%返还基层。

　　一位人口计生干部曾透露，该县征收的社会抚养费有80%都是返还基层的，仅去年就返还50多万元，主要用于计生开支、工作人员加班费、下乡开支、计生所服务经费。这位人口计生干部不无担忧地说，现在基层"放水养鱼"的现象比较突出，工作经费除了拨款外，就是罚款收入。

　　中国社科院一位专家表示，取消农业税后，在以"超生养计生"的同时，有的地方政府为了弥补收支缺口，还出现了以"超生养财政"的怪事。据他介绍，在西北一些地方，征收的社会抚养费除一部分用于计生工作外，还包括镇村干部的奖金、村里的分成，有的用于养老保险，有的用于办公费用，对比例的规定也十分"灵活"。

　　"原来在制度设计上，想通过征收社会抚养费，减轻政府和社会的压力，把收来的钱用于一胎化的家庭，提高一胎化的社会福利，我们到目前为止看不到提高一胎化家庭社会福利是通过什么样的方式提高的，支出是通过什么样的渠道机制，是不是公开透明以及受到监督。"清华大学公共管理学院副院长王名对《法治周末》记者说。

　　王名认为，社会抚养费的征收标准应该明确统一，在征收前要有讨论和听证环节，不能给计生部门过大的自由裁量权，以防止滋生腐败，要防止社会抚养费异化成乱收费，就要让百姓真正看得见社会抚养费用在哪里。

　　套了"马甲"的超生罚款

　　我国的超生罚款大体经历了以下变化过程：

　　上世纪80年代初，在开展计划生育工作时，它是叫"超生罚款"；1994年以后，一些地方认识到计划生育是倡导性义务，对超生者不宜进行行政处罚，因此"超生罚款"改成了收费；1996年行政处罚法出台后，国家规定对超生不得罚款，"超生收费"明确为"计划外生育费"；2000年，财政部、国家计生委根据中央8号文件精神联合下发文件，要求各地将"计划外生育费"改为"社会抚养费"。

　　"现在虽然不叫罚款，但社会抚养费依然有罚款的意义。"翟振武对《法治周末》记者说。

　　翟振武说："多生的孩子会多占用医疗、教育等公共资源，征收社会抚养费要有一个理由，可以理解为实际的作用就是罚款。"

　　更多的受访专家表示，从超生罚款到征收社会抚养费，虽然从制度层面得以改善，体现了依法行政的精神，在一定程度上制约了暴力罚款行为，但在政策的执行实施层面，依然存在着许多问题。

　　中国社会科学院人口与劳动经济研究所的一位研究员告诉《法治周末》记者："《社会抚养费征收管理办法》的初衷应该是对的，但是地方官员不按规定办，这种情况谁来监督，谁来惩罚？"

　　"基层政府在2006年取消农业税等收入的情况下，村一级政府只能收这项费用，为什么前几年没那么猖狂，这也是其中的原因。"这位研究员说。

　　王名认为，我们不能保证收支两条线能够贯彻到底，越往基层走，基层越容易运用手里的权力进行腐败。

　　"这和地方政府的渎职腐败行为有关，和政府的公共管理能力有关。"王名说，"要建立内部和外部的监督体制，建立完善的问责体系，这样才能够起到制衡的作用。"

　　一套制度两头尴尬

　　2011年3月6日，王名把《关于停止征收"社会抚养费"的建议案》晒到博客上。短短4天，竟然有13万的跟帖。王名在接受《法治周末》记者采访时，语气中难掩当时的激动。

　　让王名没想到的是，回帖有很多是计生部门的干部发出的：我们非常拥护这个提案，在实际工作中，很多时候我们也知道不该这么做，但是法律就是这么写的，我们必须执行，我们也很无奈。

　　一个干了二十多年计生工作的人在回帖中说，"我们坚决拥护这个提案，计生干部也是人，也有七情六欲，就这么去抱人家孩子，这个制度下，我们不得不做。"

　　一面是百姓对计生干部的怨声载道，一面是计生干部的满腹委屈。

　　王名表示，计划生育工作实行一票否决制，当地的计划生育工作出现问题，上级对当地官员的考核一票否决，这让计生干部也很无奈。

　　翟振武在接受《法治周末》记者采访时说起了流传于计生干部中间的一句话："原来没法的时候我们有法子，现在有法了我们没法子。"

　　王名认为，正是有了"一票否决"制的催逼，才使一些基层干部为了本部门本单位的政绩，干出那些严重损害群众利益、严重伤害群众感情的事来。

　　"这样的制度设计把政府置于百姓的对立面，成了很多官民矛盾的根源。"王名说。

　　国务院《社会抚养费征收管理办法》第三条第二款规定："社会抚养费的征收标准，分别以当地城镇居民年人均可支配收入和农村居民年人均纯收入为计征的参考基本标准，结合当事人的实际收入水平和不符合法律、法规规定生育子女的情节，确定征收数额。"

　　关于征收管理，上述法律法规规定：社会抚养费的征收管理办法，由国务院规定；社会抚养费的征收标准由省、自治区、直辖市规定；社会抚养费的实际征收，由生育行为的居住地、户籍所在地、生育行为发现地的计生行政部门按照各地的征收标准作出征收决定。

　　"这样的制度设计从法律条文中就给出了不同的标准，给出了巨大的弹性空间。"王名说，"标准不同，主体不同，这样的制度设计应该尽快调整。"

　　"我国目前有3亿流动人口，生育发生地、户籍所在地、超生发现地都可以征收社会抚养费，重复征收怎么办。"王名说。

　　在今年"两会"上，全国政协委员王名、刘大钧两委员，在经过调研和征求多位人口专家意见的基础上，联名提出《关于停止征收"社会抚养费"的建议案》。

　　议案列举了现行社会抚养费征收政策导致的5个严重问题，认为巨大的征罚力度和执行的强制性，让弱势群体陷入赤贫绝境，促富人、精英移民，导致财富和人才外流；并导致堕胎、弃婴、卖儿卖女等现象，严重侵犯妇女儿童权益，还因性别选择加剧日益严重的性别比失衡现象，使拐卖儿童犯罪日益猖獗；同时还是加剧社会不公的重要因素；也因征收标准多重、自由裁量空间巨大，极易滋生腐败，加剧干群关系对立。