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专家观点：破除体制性障碍，需要修改行政诉讼法律制度。要取消地方政府部门在民告官案件中的被告资格，增加市长的被告责任。
《沈阳：一家超市的39劫》在《南风窗》（2002.6.下）发表后，可谓一石激起千层浪，迅速引起各方面的关注。显然，如何规范行政执法行为已经成为社会关心的热点问题。要规范行政执法行为，恐怕应当鼓励更多的告官英雄挺身而出，应当加强政府对各部门的监管责任和行政首长的被告责任，以及大力深化审批制度改革和严格行政执法程序。
时代需要告官英雄
中国公民有幸开始进入一个新的时代。这是一个法律逐渐鼓励和保护民告官的时代。当沈阳许多业主和公民每日面对大量公然违法的行政行为而敢怒不敢言的时候，金丰超市经理勇敢地站出来了。于是，很快成为人们关注、同情、称赞和支持的对象。这一事件不仅是沈阳百姓讨论的热点，也成为全国许多地方人们关注的焦点。
这一事件之所以具有轰动效应，原因很明显。因为39劫不仅仅是一个超市的劫难，也不仅仅代表了沈阳许多业主和公民的劫难，而是代表了全国许多地方无数业主和公民普遍遭遇的劫难。沈阳在这一事件中只是扮演了地方政府中具有象征性的角色。在政府滋民扰民、干部以权谋私、公然敲诈勒索业主、变相索贿受贿方面，沈阳恐怕还不是“全国第一”。现在有哪一个地方政府敢于拍胸脯说：我这里没有这种事。
其实，金丰超市的39劫不仅仅象征着行政相对人的劫难，还象征着政府的劫难。它揭示出政府行政改革所面临的体制性障碍是何等巨大，来自政府各部门的各种阻力在短期内难以消除。
如果沈阳市领导拥有海纳百川的胸襟，就应当感谢和表彰金丰超市帮助政府把问题暴露出来。如果没有受害人站出来申告，政府的许多深层弊端只靠政府自己是难以发现和纠正的。设想，如果人人道路以目，敢怒不敢言，最终无论是民众还是政府都要付出更加沉重的历史代价。
公民需要告官英雄，政府更需要告官英雄。有了告官英雄，就不怕政府中公然违法行政的“官霸”和“蛀虫”长期为害一方，欺压百姓，损害政府形象。
突破民告官的体制性障碍
当前，民告官的体制性障碍还很多。其中障碍之一是民告官的被告主体在异化。在法治社会，通常只有政府首长在民告官的案件中代表政府。公民如果要去法院告某个司局的行政行为，也是直接告部长。在地方政府，只有市长能代表政府成为被告，市政府的各部门负责人一般来说在法律上不具备代表政府的被告资格。
实行行政首长被告制，有利于加强部长和地方行政首长的监管责任。作为监管责任主体的部长和地方行政首长，必须加强对所属监管机构及其人员的管理。出现监管问题后，便于行政相对人和有关方面追究部长或地方行政首长的责任。行政相对人在法律上面对的是部长和地方行政首长，相对地减少了对具体执行机构人员的依赖。
在我国，被告主体的异化是与政府权力的异化同步形成的。政府权力的异化途径有两种，首先是行政异化。长期以来，各级政府的权力大量被部门侵蚀。政府权力部门化、部门权力利益化、获利途径审批化的现象是普遍存在的。在政府权力部门化的格局下，市长拿各局的局长也没有办法。这就出现了政府各部门在滥用权力方面，八仙过海，各显神通。于是在许多部门，优化经济环境是软指标，具体罚款、收费任务是硬指标，能否完成任务还往往与奖励、晋升、聘用直接挂钩。于是必须会出现沈阳一个小超市不到两年遭遇39起违法行政案件的现象。
随着政府权力被大量异化到部门以后，许多代表政府的决策不是由政府做出的，而是由政府的各个部门做出的。部门决策侵犯行政相对人权利后，损害的还是政府形象，到头来背黑锅的还是政府。
另外就是法律异化途径。面对政府权力部门化的事实，立法者在设计《行政诉讼法》时，只好赋予政府各部门以被告资格。从表面上看，这似乎有利于保障民告官。但实际上，这又进一步巩固了政府各部门的权力，进一步促使政府权力被异化到部门。在城市，民告官的被告原本应当是市长。现在，政府各部门都可以成为被告，减轻了市长的法律责任，增加了公民的法律负担。公民不得不面对市政府的大量部门。部门中实权大的，像沈阳市烟草专卖局在媒体披露后的7月3日，照样是一派“官霸”作风，敢于在风口浪尖上违法作案。这种体制下，部门当头，市长则落得一身轻。
破除体制性障碍，需要修改行政诉讼法律制度。要取消地方政府的部门在民告官案件中的被告资格，增加市长的被告责任。市政府的任何部门行为违法，公民只需要去法院告市长就行了。这样做，可以减轻公民的法律负担，并促使市政府将被各部门侵蚀的决策权力收回，加强市政府对其部门人员的监管。
现在，一些地方政府在探索如何实行政府的决策职能、执行职能和监督职能的相对分离。就城市政府而言，我认为必须从根本上改变政府权力部门化的现状，城市政府应当收回异化到部门的决策职能。应当建立政府决策、部门执行、民主监督的体制，而不应当进一步强化部门的决策权力。
如何规范行政执法行为
在金丰超市39劫被媒体披露后，沈阳市召开了推进依法治市工作会议，强调要加强依法行政。同时积极进行行政审批制度改革，并建立行政审批大厅，实行规范服务和便民服务。
但是，现行行政审批制度改革并没有触及行政检查、行政处罚等行政规制行为。在39件违法行政案中，多数行政违法行为都在现行行政审批制度改革的范围之外。深化审批制度改革的出路在于规制改革，要对政府各部门的规制项目进行清理，坚决取消大量不合理的行政检查和其他规制行为。
这并不是说行政审批制度改革不重要。大量不合理的行政审批项目的存在，是产生行政违法行为的土壤和滋生腐败的温床。各地政府现存的行政审批事项至少还可以再砍掉1/3。在需要砍掉的审批事项中，一部分无法律法规依据的或干预企业设立行为和投资经营行为的，从根本上可以取消；一部分影响发挥市场配置资源作用的，要采取市场运作方式交给市场；一部分涉及资质资格检查的，要坚决转移给中介组织和行业组织去运行。这就从源头上取消了大量不合理的所谓行政执法权力。
凡是直接面向企业和公民的执法行为，统一组成一支执法队伍。企业和公民不再直接面对各部门的执法行为。企业和公民对执法局的违法行为，可以到法院直接告市政府和市长。
对于确需保留的办证办照和申请批文的审批事项，通过建立行政审批大厅或政府服务中心来执行。通过一个窗口、一条龙服务、联办、合办、集中办理等方式，使企业和公民不再直接面对政府的各个部门。在此基础上，在条件成熟时，对政府机构和职能进行重组，砍掉1/3的机构和人员。
规范行政执法行为必须与审批改革、规制改革、机构改革、打击地方保护主义等政府改革的各项任务相结合，才能更加有效。（杜钢建 作者为国家行政学院教授）
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何谓行政规制
行政规制是指行政机关通过规则限制行政相对人的权利或增加行政相对人的义务的事项。其中包括审批事项。现在审批制度改革所讲的“行政审批”是指行政机关根据相对人依法提出的申请，经审查，准予其从事特定活动、认可其资格资质、确认其权利能力和行为能力。除了审批事项外，其他限制相对人的权利或增加相对人的义务的事项，也都是行政规则事项。
具体说，行政规则事项分为以下三类：
（1）处理申请类规制：此类规制主要涉及根据一定的标准对公民和企业的申请进行行政处理的事项。处理申请类规制直接与确定申请人的权利相关。此类规制行为也可以说是确定申请人权利的处理行为，其中包括许可，认可，免许，特许，承认（承诺），指， 推荐，同意（协议），试验（审查），检查（检定，检认），认定（认证，核准），确认，证明等。
（2）行政处分与监督类规制。此类规制主要涉及行政机关为确保履行行政义务而进行行政处分和行政监督的事项。处分监督类规制直接与行政机关履行行政义务相关。
此类规制行为也可以说是确保履行行政义务的处分行为。其中包括决定免许（解除）：命令采取纠正和改善措施；进行指导（监督，劝告），进行管理（调查，检阅，检定，诊断）；进行行政处罚（停止营业，吊销执照，罚款等）；以及其他处分行为。
（3）确定义务类规制。此类规制主要涉及对行政相对人课以作为或不作为义务的事项。确定义务类规制直接要求行政相对人作出一定的行为或不作一定的行为。其中包括申告义务，报告义务，登记义务，雇佣义务，通知义务，提出义务，为限制特定行为而设定基准的义务以及此类基准的告示，公示和公告义务；禁止（不作为）等。
这三类规制事项中，审批制度改革只涉及其中一部分内容。目前，国内大多数城市里，行政指导、行政检查、行政处罚等事项都没有完善。（杜钢建）
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