社论

　　明天，众所关注的《治安管理处罚法》(草案)将在十届全国人大常委会第十二次会议上首次提请审议(《人民日报》10月20日报道)。据全国人大内司委主任委员何椿霖介绍：“草案从完善我国治安管理法律制度和适应社会治安发展形势的需要出发，在现行条例的基础上，作了较大的调整……进一步完善了处罚程序，在提高罚款处罚幅度的同时，减少了对行政拘留处罚的自由裁量幅度。”

　　作为一项与百姓生活密切相关的法律，现行的《治安管理处罚条例》一直受到社会的高度关注。《条例》施行17年，离上一次修订也有10年之久。这10年来，经济的高速发展，公民权利意识的日益勃兴，社会观念多元化趋势的加快，对于社会治安有着深远的影响，《条例》的一些条款已经和现实不相适应。而另一方面，随着刑法与刑事诉讼法的修订以及行政处罚法、行政复议法等一批新法的制定，法律冲突也逐渐增多。来自现实生活的挑战和源于法律上的碰撞所带来的执法尴尬，构成《条例》新一轮修订的主要推动力。

　　我们认为，《条例》修订的更深层的原因来源于推进政治改革、更新司法理念的需要，《条例》修订更迫切的任务在于应从治安管理处罚上落实“国家尊重和保障人权”这一宪法原则。基于此，我们对《处罚法》提出以下期望：

　　一是期望拓宽《处罚法》草案的起草主体。2月5日《法制日报》的一则消息称，公安部已将治安管理处罚法草案送审稿报国务院，正抓紧对法律草案进行论证修改。因信息的缺失，全国人大常委会明日审议的《处罚法》草案是否就是公安部起草的草案或者是以公安部草案为蓝本的修改稿，还不得而知。但法律的制定或修订，尤其是这部与公民利益息息相关的重要法律的修订，理应听取多方面建议，公安机关之外的其他起草主体，如学者建议稿、公民建议稿等理应予以鼓励，并应保障这些草案能够进入立法者的审议视野。

　　二是期望及时公开《处罚法》(草案)全文及审议程序。近年以来，“开门立法”在我们这个“以法治国”为目标的国家里已渐成趋势，更何况是一部与公民利益息息相关的重要法律的修订。目前，全国人大尚未公布首次提请审议的草案全文，但任何法律都不应是单方利益的体现，《处罚法》尤其需要社会各阶层的知情与参与。法律的生命在于施行，立法意旨的实现也有赖于法律被遵循。因此，保障包括广大普通公民拥有参与修法的管道并保持其畅通，就成了立法机关应尽的责任。

　　三是期望《处罚法》在处罚之外，更能成为一部公权力的限制法和公民权利的保障法。治安管理与保障公民权利并不存在不可调和的矛盾，实现惩治违法与保障公民权利的平衡既应体现在执法过程中，更应首先体现在立法中。过去，我们过多地偏重于对违反治安管理行为的惩治，随着对公民权利的再认识，“惩治大于保障”的旧有观念已经得到逐步的校正，关注公民权利的法律保障已经在刑法和刑事诉讼法的修订中得到践行，《处罚法》亦应跟进而绝不应出现倒退。

　　四是期望《处罚法》的出台能在大视野下实现大突破。现行《条例》中最受质疑的就是公安机关在处理违法行为上所享有的“自侦自裁自执”权，而在《人民日报》的报道中，《处罚法》草案并未对学界关于“建立治安法院”的建议作出积极回应，而是选择了限制执法者的自由裁量权来减少“自侦自裁自执”所带来的弊端。但不管如何严格限制，中立的第三方的独立裁判仍然为处罚程序所缺失。我们注意到，与《处罚法》一同列入本届全国人大常委会立法规划的，还有《违法行为矫治法》，后者被普遍期待成为“劳动教养”制度的终结者。对违法行为的矫治或处罚，无疑需要两法的先期协调。否则，法律冲突一旦发生，执法的尴尬又将是必然的。

　　立法是一个博弈的过程，各种观点的表达和公开是博弈的前提。期望也许并不会成为立法的最终结果，但至少在立法期望上，于治安形势的需要之外，《治安管理处罚法》更应从保障公民权利的需要出发。