13年坚持案卷评查北京行政处罚从随意走向规范

　　依法行政巡礼

　　本报记者 蔡岩红

　　近日，记者在北京市密云县看到了该县住房和城乡建设委员会十几份装订得整整齐齐的行政处罚案卷，里面处罚决定书、送达回证、案件立案呈批表、询问笔录、现场勘验笔录、案件结案报告……一应俱全，而像这样规范的行政处罚案卷目前在北京市各行政执法部门已十分普遍。

　　“这是我们13年如一日，坚持开展行政处罚案卷评查工作的结果。”北京市政府法制办公室周继东主任如是说。

　　改变“重实体、轻程序”操作陋习

　　“1996年，行政处罚法刚颁布实施，各级执法部门及其执法人员在行政处罚实施过程中，还普遍存在着长期以来已经形成的"重实体、轻程序"执法理念以及操作陋习。当时有的行政执法部门根本就没有行政处罚案卷，有的极不规范。”北京市政府法制办监督处鲁安东处长介绍说。由于当时执法不规范的问题还未引起各级行政执法部门的高度重视，人民群众对身边时有发生的“乱执法、乱罚款”问题，反映非常强烈。

　　为了深入贯彻落实行政处罚法，切实规范行政执法行为，北京市在总结有关区县和部门的做法，深入研究探索进一步规范行政处罚行为的具体措施的基础上，自1997年8月开始，在全市推行了行政处罚案卷评查工作，并通过案卷评查来普及相关的法律知识和操作技能，使行政处罚法的各项规定逐步被广大执法人员熟知并掌握，落到了实处。因此，在案卷评查初期也是为了解决行政处罚意识及合法性问题。

　　制定评查办法设置二百多条标准

　　行政处罚案卷评查工作，是通过对行政处罚实施过程中形成的案卷文书进行抽样评查，对行政执法部门及其执法人员依法查处案件和履行法定程序情况进行有效监督的一种方式。

　　为此，北京市制定了《北京市行政处罚案卷评查办法》，办法中共设置了200多条评查标准，在评查中每项不合格的都要扣分。由各执法部门提供规定期限内实施的行政处罚案卷目录，政府法制部门随机抽取规定数量的案卷，作为参加本次案卷评查的对象。

　　此外，每年还对各区县和各部门推荐的评查人员进行一次统一培训考试，通过择优录取的方式，选拔若干评查员，组建年度案卷评查小组。组织开展案卷审查工作，提出审查意见。按照评查员个人审查、小组复核、全体评查员通过的程序，核定各单位成绩评定的初步结果。在集中评查工作接诉后，组织各被评查单位对评查中发现的问题以及打分情况进行陈述申辩，对评查工作中失误予以纠正，并确认案卷和单位参加此次评查的成绩，在政府系统内部予以通报。

　　促进合法行政树立正当程序意识

　　通过程序正义实现实质正义是这一制度的关键价值。案卷评审工作提高了行政机关的行政执法质量和行政执法人员执法水平，保证了行政行为的严肃性、稳定性，树立了良好的政府形象。

　　“相同案件相同处理，不同案件不同处理”，通过对行政执法案件适用尺度的分析，进一步细化、梳理行政执法自由裁量权，贯彻行政执法自我约束原理，促进行政执法先例制度的建设。由于行政执法案卷评查结果向相关行政主管部门公开、向群众公开、向媒体公开，从而促进了行政公开，深化了行政相对人对行政执法的理解，加强了廉政建设。

　　此外，行政执法案卷评查制度能够通过客观的行政执法评价标准，评价行政执法机关及其行政执法人员的执法行为，并通过行政执法案卷评查结果档案制度的建设，同公务员的选拔、培训和晋升等制度有机地结合起来，形成整体互动的良性循环机制。

　　在一定程度上还规制了行政执法不作为。据了解，北京市在每年案卷评查后，市政府在通报评查成绩和问题的同时，对评查年度内未有处罚案卷的单位也要予以通报。“此种做法，对规制行政执法不作为发挥了非常大的作用。目前，此类单位已经大大减少。”鲁安东说。

　　北京市的行政处罚案卷评查工作切实规范了行政处罚行为，培养一支执法骨干队伍，提高行政执法队伍整体素质，提高了执法水平。从1997年北京市在全国率先开展案卷评查起，各级执法部门及其执法人员行政处罚程序的操作水平逐年提高，被抽查案卷优秀率从2003年的53%提高到2009年的92%，不合格率从11%下降到1%以下；案卷评查中发现较大失误比例，由1997年的27%，到目前已基本消灭。

　　据悉，目前，许多国家部委和全国多数省市把案卷评查作为“北京模式”进行推广。