“环保风暴”刮向地方权力

　　一直缺乏强有力的行政权力的环保部门第一次与地方权力发生冲突的时候，我们发现事实表象的背后其实错综复杂

　　□记者 王强

　　国家环保总局又“发怒”了，而且这一次是把“板子”打在地方政府身上。

　　5月19日，国家环保总局向新闻界通报了内蒙古通辽市梅花生物科技有限公司环境违法问题。在当天的通报会上，国家环保总局环境监察局局长陆新元介绍，内蒙古通辽梅花科技有限公司是通辽市重点招商引资项目，被列为内蒙古自治区农业产业化重点企业。检查发现，该企业一期工程超标排污，二期、三期工程在未办理环保手续情况下也正在加紧施工。

　　让人有些意外的是，国家环保总局还批评了通辽市和科尔沁区两级政府。认为对这样一个严重违犯国家环保法律法规的企业，当地政府却甘当保护伞，免收企业包括排污费等所有行政费用，甚至明文要求对企业进行检查需事先提出申请，经同意后方可进入。

　　陆新元说，环保总局已责成内蒙古自治区环保局对该企业环境违法问题依法进行处理，根据《环境影响评价法》和《建设项目环境保护管理条例》的规定，该企业的二、三期工程立即停止建设，限期补办环评报批手续；责令企业完善治污设施，确保稳定达标排放；提请内蒙古自治区人民政府纠正通辽市、科尔沁区两级政府违反环保法律法规的地方保护行为，依法追究相关责任人的责任。

　　“环保部门将坚决贯彻执行《环境影响评价法》，切实加大环境执法力度，严肃查处各类危害环境安全的地方保护主义行为。”环保总局有关官员强调。

　　对于国家环保总局首次就招商引资过程中出现的环境问题而批评地方政府，有分析认为，环保总局开始大胆触动地方权力，“环保风暴”开始刮向“核心地带”。

　　在外界看来，环保部门一直缺乏强有力的行政权力，在此背景下，环保总局首次向地方权力叫板，无论如何都被看作是一个信号，这样的信号不论怎样解读，都会引起舆论界的广泛关注。

　　随着国家越来越重视环境问题，环境部门与地方权力的冲突也越来越难以避免，如何架构自己的职能权力，协调与地方权力的矛盾，对于环保部门来说是个难题。

　　污染也有“巧合”

　　6月1日，通辽市科尔沁区木里图镇工业开发区，紧临304国道的梅花生物科技有限公司的偌大厂区一眼看不到尽头。

　　梅花生物科技有限公司主管项目的副总经理何君告诉《商务周刊》，梅花生物科技有限公司是河北梅花集团的子公司，全部项目建成投产后，总投资会达到18亿元，整个厂区占地面积1000亩。

　　这次被国家环保总局批评超标排污的一期工程就位于304国道西侧。梅花的一期工程占地300亩，投资2亿元，在2003年9月奠基，2004年11月正式投产。离国道最近的是污水处理厂，在路边就能看到晾水池、厌氧车间和耗氧车间，记者采访时，巨大的厌氧罐和沉淀罐等污水处理设备在正常运行。

　　“环保总局通报我们后，一期工程的污水处理我们已经整改了。”何君告诉记者，现在每天都对处理过的废水进行监测，COD（生化耗氧量）基本在200以下，“作为味精行业，污水达标后按照国家规定的标准COD为200以下。”

　　而在今年3月份，中央电视台的记者第一次对其进行暗访的时候，这一数字却是500多。“国家环保总局说我们一期工程超标排污，指的就是当时经过处理后的废水的COD超过了国家规定的标准。”何君说。

　　从味精行业来看，污水主要有两种，一是1990年代末屡屡被曝光的高浓度的污水，COD在20000—30000之间，是玉米发酵后的一种废水，含有大量的有机物，这种污水很难处理。第二种污水是生活污水、车间做卫生的污水和其他工艺污水，此类污水的COD大概在3000—4000之间。

　　对于第一种高浓度的有机污水，梅花公司已经掌握了处理技术。就是先把其浓缩，使其浓度更高，再用热风炉蒸发，最后烘成很小的颗粒，作成复合肥。

　　在梅花公司的复合肥生产车间，巨大的热风炉扭动着庞大的身躯，满是白色泡沫的高浓度有机污水经过一系列处理，从传送带出来的已经是呈颗粒状的复合肥料。旁边的仓库里一袋袋码放好的化肥正等待运走。

　　环保总局这次所提到的一期工程排污超标指的是第二种污水，梅花公司处理这种污水是通过厌氧、耗氧等生化氧化的处理工艺。

　　“我们一期工程是进行了严格环评的。”何君说，“而且在一期工程建设过程中，我们拿出了6000多万元首先建设了一个污水处理厂。”

　　之所以前一段COD会超过国家标准，何君认为，主要是由于生化氧化的处理工艺是通过厌氧菌、耗氧菌来处理的，菌体培养需要一定的时间，菌体从河北运过来后，由于气候等原因，菌体培养并不稳定，“好的时候，处理后可以达到200以下，可差的时候，可以达到300多，甚至500多”。

　　对于一期工程的超标排放，通辽市科尔沁区主管环保的副区长李洪伟在采访中告诉记者，梅花公司的污水处理厂一共有四个厌氧罐，废水要通过厌氧罐进行厌氧处理，正常情况下，经过厌氧处理的废水COD一般会降到200以下。其实一期排污超标的主要原因是污水处理过程中2、4号厌氧罐出现故障，停止工作造成的。

　　“而恰恰在这个时候被记者撞见了。” 李洪伟说。

　　但问题的关键显然不仅仅是巧合。“我们这里没有纳污河流，而梅花公司却直接把处理过的污水散排到几公里外的沙坨地里去了。”通辽市环保局监察大队一位内部人士说，“这显然是不允许的”，他一直参与了该事件的调查。

　　对此何君的解释是，那片3000多亩的沙坨地是公司租的，准备在上面种树，既有经济效益，还有环境效益，而处理后的污水完全可以用来灌溉。

　　但当初显然没有考虑到这是否会污染地下水。“通辽市的地下水已经非常敏感了，一旦污染了地下水，短期内很难检测出来。” 那位内部人士说，他们会很快从排污口取出地下水样进行化验检测，看地下水体是否被污染。

　　程序违规

　　在国家环保总局责成内蒙古自治区环保局对梅花公司环境违法问题依法进行处理后，内蒙古自治区环保局很快下发了《关于查处内蒙古通辽市梅花科技有限公司环境违法案件的紧急通知》，要求尽快查清问题。

　　记者在采访时，梅花公司已经不再向沙坨地里散排污水，在梅花公司的污水口，几辆水车正在把处理后的污水装罐。

　　“事情出来后，我们现在只能采取这个临时的办法，用4辆水车不间断运送污水，把污水排到城市污水管网里去。”何君说，这个办法虽然成本很高，但比停产要合算。

　　“当然这肯定是暂时的。”作为科尔沁区主管环保的副区长，李洪伟压力也很大，他告诉记者，在当初散排的排污口处，6个都在1万立方米以上的防渗池正在修建，这些防渗池建成后，可以暂时缓解企业的压力。目前梅花公司的日排水量是800吨左右，1个防渗池可以接纳12天的排水，6个池子就能最少容纳两个多月的排水。

　　6月3日，由科尔沁区主管工业的副区长召开的会议也正在木里图镇进行，与会的还有区里的水务部门，会议目的是在木里图镇建一个污水管网，直接与城市污水管网连接起来。记者了解到，污水管网的规划早在去年就有了，只是由于政府财政紧张一直没有动工。

　　记者采访李洪伟时，他前一天早晨5点刚坐火车从呼和浩特回来，他是专程到呼和浩特向自治区环保局领导就梅花公司环保问题做汇报的。与他同行的还有通辽市环保局的领导和梅花生物科技公司的常务副总经理李宝俊。

　　采访中，记者了解到，自治区环保局对此事很重视。记者在通辽采访期间，内蒙古自治区环保局副局长高震风和自治区环保局监察总队总队长王树晓等一行6人专门到梅花公司进行调查。

　　调查后，高震风对梅花公司环保违规问题提出了自己的三点意见：

　　第一，一期工程的废水排放属于程序违规。排污超标的原因是因为污水处理的2、4号厌氧罐出现故障停止工作造成的。2、4号罐出现了问题，在调试的时候应该报告当地的环保部门，由环保部门出具处理意见，是必须停产还是废水暂时存放，但梅花公司却没有把这一情况报告给地方环保部门，这属于程序违规。

　　第二，还有一个程序违规。梅花公司的一期工程是做了环评的，但环保部门还有一个规定，就是企业建成后要试生产，试生产3个月后应该申请验收。梅花公司一期项目是在2004年10月28日开车试生产的，但现在将近6个月时间，也没有进行申请验收，这仍然是程序违规。同时，因为考虑到环保设备比较复杂、人员培训不到位等等原因，如果企业三个月试生产后仍然达不到环保标准，按政策企业还可以向环保部门申请延期验收。但是直到今天梅花公司也没有提出延期验收申请。

　　第三，二期项目的违法事实不成立。国家环保总局的通报中说二期、三期工程在未办理环保手续情况下也正在加紧施工，但事实是二期工程还没有开工。

　　何君也告诉记者，目前正在施工的其实是一期项目的后续工程。他解释说：“我们所说的几期只是个时间概念， 2004年建的就叫一期，2005年建的就叫二期，明年建的就叫三期。从项目本身来说，我们实际上只有两期工程，一期是20万吨玉米深加工，二期是50万吨玉米深加工，20万吨项目环保手续是完备的，50万吨项目其实还没开工，整个设计图纸还没完，还在前期设计过程中。”

　　记者在梅花公司的厂区也看到，二期50万吨玉米深加工项目除了平整了一些土地外，没有任何开工迹象。

　　目前，梅花公司已经与自治区环科院签订了二期工程环评协议。李洪伟估计，如果顺利的话，7月份50万吨项目就会开工建设。“说实在的，他们厂方着急，我们比他们还着急呢，他开工建设后，毕竟会对当地产生影响，税收，安排剩余劳动力，特别是消化我们现在很难往外运输的玉米。”

　　“我们也希望早日开工，因为我们并不存在偷排、滥排现象，主观上更没有恶意。”何君强调，公司对国家环保总局的处理没什么怨言，“因为确实抓的都是我们的‘七寸’，我们污水处理厂刚建好，工人又都是新手，污水处理厂从现场管理、污泥怎么排、拉到哪里堆放、水怎么排等还不特别规范，比如往沙荒地直接排放，这是不允许的，万一影响当地地下水怎么办，这确实是我们考虑不周的地方。”

　　但他告诉记者，国家环保总局在检查过程中，对公司的环保设施和工艺也是肯定的。4月份，国家环保总局第一次来检查的时候，检查了污水处理厂的全部运行记录，总局的一个专家非常专业，他甚至都去配电室查看了电表，最后他说从生产用电、污水处理用电等用电量来看，污水处理的设备没偷停过。最终认定的结果是梅花公司污水处理过的COD不能稳定在国家标准以下，忽高忽低，“但总局专家承认，公司从投产开始，污水处理设备都在运行状态，没有偷排、滥排。”

　　“而且我们在这里投资10多个亿，不会有短期思想，整个项目完全投产后，环保投入会占到总投资的30%-40%，环保投入很高。”何君的说法也得到了李洪伟的证实，他告诉记者，内蒙古自治区环保局的领导在实地调查了梅花公司后也认为，从厂区的建设到管理，可以说这个企业没有掠夺的思想。

　　地方政府的责任

　　作为主管环保的副区长，李洪伟最近很忙。他注意到了国家环保总局提请内蒙古自治区人民政府纠正通辽市、科尔沁区两级政府违反环保法律法规的地方保护行为、依法追究相关责任人的责任的建议。

　　采访中，他告诉《商务周刊》，一份代表科尔沁区政府的“检查”已经上交到了内蒙古自治区政府。在这份“认罪”态度积极的检查里，明确承认这个事情地方政府负有责任。“怎么处理我们还不知道呢，我们还等着结果呢。”他说。

　　而对于国家环保总局对地方政府“甘当企业保护伞”的批评，李洪伟没有回避，“地方保护不能说一点儿没有，这里面我们有不对的地方。”

　　国家环保总局之所以批评地方政府“甘当企业保护伞”，因为调查人员在查阅公司档案时发现，为了对该公司进行重点保护，市区两级政府曾专门下发文件对该企业实行封闭式管理，科尔沁区还专门成立了木里图工作领导小组。2004年，科尔沁区委发布了一份会议纪要：《研究对重点企业梅花公司实行封闭管理等相关事宜》（[2004]5号区委书记办公会议纪要）。

　　这份会议纪要中明确规定：各部门、各单位即日起一律不得进入该企业进行检查、评比、收费，如确因工作需要进行检查、评比、收费的，市级各职能部门必须获得市政府的批准，区级各职能部门必须获得木里图工业园区开发领导小组办公室的批准，凡未获批准的，企业一律不予接待。

　　“我们最初下这个文件，批评是想给企业创造一个比较好的环境，不要任意干扰企业的发展。” 李洪伟承认，但这样也影响了职能部门的正常执法，在他们给自治区政府的检讨中，也承认，这个事情做错了，“错了就是错了”。

　　在这份会议纪要中，记者还见到这样一条：根据区政府与梅花公司签订的协议，梅花公司投产初期每年应向政府缴纳50万元（包括给排水等费用），但考虑到梅花公司当年11月才投产，所以决定当年梅花公司可不缴纳这一费用，明年起缴纳。何君把此称之为“趸交”。

　　对此，国家环保总局环境监察局一位参与了调查的人士认为，这显然违反了我国排污收费方面的法规，这种土政策是严重违法的。

　　目前梅花公司已经开始按实际排污量每月缴纳排污费用，何君告诉记者，5月份公司缴纳排污费是4万元。

　　针对上述文件，2005年5月20日，科尔沁区委已经下发了一份《关于废止[2004]5号区委书记办公会议纪要的通知》，废止上述会议纪要。

　　记者注意到，去年科尔沁区纪委还下发了一份通知，在这份《通科纪发[2004]20号关于内蒙古科尔沁乳液有限公司等45家企业实施重点保护的通知》中，也明确包括梅花公司，同时还对梅花公司等10家重点企业设立书记信箱，实施重点保护。

　　记者获悉，关于此类文件的清理正在进行。

　　记者离开通辽的时候，排污口地下水取样化验的结果还没出来。“我们现在也着急，因为总局不是提请自治区对相关责任人追究嘛，但必须根据污染后果的严重程度决定处理的程度，如果地下水体污染了，那这个责任可就大了。” 李洪伟说。

　　环保总局应升格为环境部

　　只有对环保机构扩权，实行垂直管理、增设“环境警察”和“环境法院”等一系列的改革措施，才能较有效地破解目前环保事业遇到的各种困局

　　□顾海兵

　　近段时间以来，环保总局的动作总能吸引众多的眼球。

　　然而，细心的人们不难发现：环保总局对一些违法事件的处理，也只能是停留在“点名批评”和“提请”的层面，而通报与治理很少有同步进行。国家环保总局副局长汪纪戎在6月2日国务院新闻办公室举行的新闻发布会上，更是痛心地指出，有些地方的环保局长，不得不自己写匿名信举报当地的环境污染情况。环保工作落入如此窘状，令人唏嘘。

　　环保总局如何才能挺起腰杆，让环境保护工作在经济发展中占据更加有利的地位？

　　目前，省以下环保系统干部的任命权都是以地方为主，环保总局对地方环保机构支配的权力十分有限。地方环保部门的“婆婆”是当地的政府，遇到利害问题，他们怎能在环境保护上发挥重要作用呢？这样的体制对环境保护非常不利。

　　如何对我国的环保体制进行改革，我个人有这样的一些思路供大家参考：

　　首先，需要对国家环保总局进行升格。它不仅仅是简单的国务院准部级直属机关，而是要将目前的环保总局改变为国务院环境保护部，或者叫国务院环境部。考虑到目前环境保护在我国发展中的巨大作用，我认为还应该将水利部的长江委员会、黄河委员会等统统归落到“环境部”。

　　“环境部”底下的环保机构设置也应打破目前的“属地原则”。环境问题最大的特点就是跨区域性，按照目前的行政区划设立环保部门并不十分科学。环境管理采取传统的分省、市、县的办法来操作，显得支离破碎。环保机构的设置，应有很大一部分按照自然资源及环境生态的特点进行。

　　这种“扩权”改革，应该借鉴税务机关的现行体制，这方案不是最理想的，但却是国情允许下破解环保困局最有效的方案。大家可能知道，我国的税务机关是两套体系，国家税务局是从中央到地方垂直，地方税务局是采取省以下垂直。中国的环境保护事业要发展，必须也应该有这样两套体制，其中有国家环境保护垂直管理系统，也有省以下的地方环境保护垂直系统，就国家环境保护来说，应当采取中央、大区到城市，这样三个层次垂直管理。然后，地方上省以下环境保护要垂直。目前我国省以下环境保护系统的干部的任命权是以地方党委为主，环保总局仅有十分有限的管理权，这不利于环境保护。

　　第二，还应该增加“环境警察”和“环境法院”。中国的警察是一个庞大的警察队伍。但实际上中国的警察队伍里面有很大一部分并不需要警察去管，比如交通、户籍等。而环境保护是一个高风险的行业，本来应该有环境警察；专业的“环境法院”也是必要的，他们负责处理因在环境保护过程中引发的违法犯罪问题。现在我们的法院里面已经有知识产权法庭了，我们更应该有“环境法庭”。

　　最后，除了部门的改革，我认为还是要建立一系列的制度和完善法治。有很多人常问：我们是否可以借鉴国外成功的环保经验？如果真要借鉴国外的先进经验，我认为有一条十分关键，那就是“严格执法”：任何工程项目要上马，之前必须通过对环境影响的评估，通不过环评就不能够放行。

　　我们要提高如《环境影响评价法》这样一些法律的执罚力度——现在一些污染超标的排放费，必须把费改成税，其实，发达国家已经开始征收环境税了，而且是根据不同的污染类型，征收不同的税。而且还要依靠各种环境法律法规、“环境警察”、“环境法院”等强力机构来加强环保事业的威力。

　　建立一个环境污染责任的引咎辞职制度也非常关键。我们曾经针对重大煤矿安全出台过一个引咎辞职的制度，我认为环境污染完全可以借鉴这样的制度。

　　还有，目前环保人员的投入太少也是个问题。偌大一个国家，从事环保的人员大致才15万人，所以，人们不必对中国有大量的环境污染和生态破坏感到惊奇。很显然，环境保护人员的投入是远远不够的，我们应该有大量的公务员来从事环境保护。与此同时，调动NGO和公众参与到环境保护中来更是非常必要。

　　只有这样，通过对环保总局扩权、进行垂直管理、改变环保机构的设置、完善法治与加大人员及资金的投入等一系列的改革措施，我想才能较为有效地破解目前环保事业遇到的各种困局，协调好社会发展与环境保护之间的关系。

　　顾海兵：中国人民大学公共管理学院教授

　　环保扩权不利于整个政府运作

　　如果大家都升格为正部级，正部级的资源就会被稀释，真正重要的事情就会因缺乏资源而受到影响。这就好像看电影，大家都想站起来高高的看电影，但结果是大家都看不到一样

　　□毛寿龙

　　环境保护部门到底应该如何定位？在制度学者看来，往往始于对其进行物品属性的分析。

　　环境保护，作为一项物品来说，在很多方面具有公益性质。其特征是，该物品一旦供给，所有的人都会消费到，谁也不能有例外，很难排他。如大片森林得到很好的保护，有利于改善某个国家乃至全球的气候，而一旦森林遭到破坏，就会改变某个国家乃至全球的气候。在这种情况下，通过个人行动和企业行动来改善环境是很困难的。所以，一般来说，环境保护需要国家采取行动。所以，几乎所有国家的政府都把环境保护当作国家的责任。政治家负责凝聚民意，推动环境保护，立法部门制定法律，行政部门执行法律，司法部门负责损害赔偿救济。对中国来说，由于立法部门和司法部门资源不足，功能运作不充分，环境保护部门作为专门负责环境领域政策法规制定以及实施环境行政监督、行政执法的部门，则更居于重要位置。

　　目前，环境保护总局是副部级的规格，拥有环保政策法规制订权，还拥有行政监督和行政执法权。有人说，目前环境保护部门的级别不足，最好能够升格为部级；权力不够，最好能够建立环境警察，加大对环境破坏单位和人员的威慑力；处罚力度不够，最好能够增加罚款数额；人手不够，最好能够增加行政编制；各级环保部门权威不足，限于地方保护主义，最好能够进行垂直管理。

　　这些说法在技术意义上可以说都是有道理的。因为在当前情况下，如果环境保护部门的级别能够升格为部级，像工商总局那样，甚至是成为政府组成部门，也就是说其局长由各级人大会选举产生，成为内阁层次的人员，那么环境保护部门的行政资源无疑会因此而大大增加：在本级政府，可以争取到更多的资源来实施环境保护工作；对下级政府来说，只要上级环境局长一出马，本级政府的重要领导就要出面，也可以争取更多的组织资源。但对于一个国家来说，除了环境保护部门之外，还有财政、人事、审计、监察、国防、外交、治安等政治性较强的部门，有教育、科学、文化、卫生、体育等公共服务部门，还有像环境保护部门那样的行政监督和执法部门。所有这些部门都是非常重要的。根据国际惯例，一般内阁部长级的机构不能超过20个，10多个最好，可以提高内阁的运作水平。如果政府组成部门过多，那么内阁部长实际上很难起到内阁部长的作用。这就好像看电影，大家都想站起来高高的看电影，但结果是大家都看不到一样。如果大家都升格为正部级，正部级的资源就会被稀释，真正重要的事情就会因缺乏资源而受到影响，反过来为了办好真正重要的事情，就会再次调整级别。调整的结果是，很多部门又会回到原来的级别。因此，这个措施，对环境保护工作临时有利，但对整个政府运作整体不利，从长期来讲并不有利于环保事业的。

　　环境保护权力不够，建立环境警察，增加其罚款的权限，增加行政编制，看起来能够加大环境保护部门的力量，但实际上未必一定如此。政府的特征是具有强制性，但是强制权所起到的作用往往是有限的，而且有限的强制权轻易用于不需要强制权就能够解决问题的场合，往往会导致珍贵的强制权资源的滥用，到真正需要强制权解决问题的场合，反而没有强制资源可以依靠。要增加环境保护的效力，一定的处罚权和一定的行政编制是必要的，但面对大量的环境侵害行为，不用说建立环境警察，增加一些编制，就是出动所有的军队和警察，用牛刀杀鸡，也未必真正有效。良好的公共管理需要行政监督和行政处罚，但这些强制性的手段应该作为后备的辅助性的手段，关键还是要依靠各方面的力量，来主动制止和防止环境危害行为。政府主动出击，不仅仅在行政资源上下功夫，更多的在公民、社会和中介组织身上下工夫，让其为环境保护做出贡献，就可以很好地解决当前所面临的环境保护难题。

　　至于垂直管理，更没有必要，可以说垂直管理只有利于集权，而不利于办事。因为环境危害基本上都是地方性的问题，如果环境保护部门垂直化管理，虽然相对于地方政府来说取得了更多的独立性，可以减少地方保护主义的影响，但很可能因此而减少来自地方政府的支持，使得环境保护失去地方的针对性，很难处理当地各种各样的复杂问题。在环境保护方面，我们更多的是应该相信地方政府，而不是怀疑地方政府，更多地相信地方的公民，地方的企业，地方的非政府组织。只要在制度上能够给各个方面充分的机会，参与环境保护，让各个方面能够清醒地认识到环境保护的危害，认识到发展的长远利益，让受害者能够得到充分的赔偿，让各方面的力量能够相互制衡，很多所谓地方保护的问题都会迎刃而解。否则，地方保护问题虽然没有了，但更麻烦的问题却因此而生。

　　毛寿龙：中国人民大学行政管理学系主任、制度分析与公共政策研究中心主任