来源：新华网甘肃频道

　　王瑞霞：中国地质大学（北京）人口资源环境经济研究所，北京100083;

　　崔彬：中国地质大学（北京）地球科学与资源学院；北京100083；中国地质大学（北京）人口资源环境经济研究所，北京100083

　　摘要：公路沿线的土地利用有这样的特点：公路与居民点结合部出现较多“路边店”，其土地利用形式以建设用地为主。存在的主要问题是：“路边店”违反土地规划现象普遍，或者虽然符合土地规划，但土地利用率极其低下。本文对这些问题进行分析，在此基础上提出完善用地审批程序，加强已批准用地跟踪管理的建议，以促进土地集约利用和可持续发展。

　　关键字：公路； 交通专项规划；区域土地规划；

　　我国是一个人口大国,同时又是一个农业大国,耕地是人民生活的根本保障。根据有关资料表明，要供给人类以高蛋白、高热量的食物，每人平均需占有耕地0.4公顷，我国人均耕地只有0.12公顷[1]。因此切实保护耕地，对我国经济发展、社会稳定具有重大意义。

　　公路是经过专门勘察、设计、建造，供人和各种机动车、非机动车通行的人工建筑物，它主要由路基、路面、桥梁、涵洞、排水系统、安全防护设施，以及绿化、监理系统组成，公路是国民经济的重要基础设施，也是构成公路运输的重要物质基础之一[1]。

　　高速公路是专供汽车分道高速行驶并全部控制出入的公路[1]。这就决定了在高速公路两侧几乎不存在“路边店”现象[2]。因此，本文中所称公路均指除高速公路以外的其他各等级公路。1. 现象及存在问题

　　目前，由中交公路规划设计院负责设计，各工程建筑公司承建的公路基本符合交通运输用地详细规划的要求。事实上，公路进入营运阶段以后，随着交通量的与日俱增，不仅公路本身的运输功能日益显现，其附加经济功能也不可忽视，因为它同时也给仓储、石油、维修、餐饮、百货等行业带来越来越多的商机。在很大程度上，交通能带动地方经济的发展，为国民经济发展做出一定的贡献，然而由于该类行为多数为个人利益动机趋势，缺少规范性指导、缺少可行性论证，因此，对资源环境带来负面影响是不可避免的，其中对沿线的土地浪费就是问题之一。

　　据统计：截止2004年底，全国公路通车总里程达185.6万公里，新增4.6万公里。除去高速公路3.42万公里，其他各等级公路总里程达182.18万公里[3]。另据统计：20万公里的二级公路需要占地1千万亩[4]。按照不同等级公路的路基宽度的不同，可推测，20万公里的一级公路约需要占地2.10千万亩；20万公里的三级公路约需要占地0.78千万亩；20万公里的四级公路约需要占地0.56千万亩。取平均值计算得出我国公路总占地面积约为10.11千万亩。假如“路边店”中“半拉子工程”占地为公路占地总面积的1%，则为0.1千万亩，2000年我国耕地总面积为1940千万亩[5]，则公路沿线的“半拉子工程”浪费总耕地的0.005%。

　　通过分析，作者认为公路沿线的土地浪费主要有四种形式的表现：

　　“圈而不建”即：已圈地，并已终止了土地原有的耕作功能，却未及时开发建设带来的土地闲置问题；

　　“建而不竣”即：地基已建设完毕，因种种因素而长期停工带来的土地闲置问题；

　　“竣却不营”即：整体房屋已建设完毕，但迟迟不能营业而带来的土地闲置问题；

　　“营又搁浅”即：营业状况不理想，又未能及时调整经营方式而长久停业带来的土地闲置问题。

　　以上几种土地闲置现象，可将其统称为土地利用中的“半拉子工程” ，无疑都不利于土地的集约利用。

　　2. 原因分析

　　2.1 两级规划衔接缺失

　　在公路和居民点的结合部出现大量的“半拉子工程”的首要原因，是区域土地利用规划和交通运输专项规划的衔接出现漏洞。

　　按照《1997—2010年全国土地利用总体规划纲要》的要求，地方的土地利用规划，由各级地方政府根据该地区土地利用特征结合全国土地利用总体规划的要求来编制。我国的省市县乡四级土地利用规划工作开始于20世纪90年代初期，为土地管理工作提供了坚实的基础[5]。然而，市县乡各级在制定本区域的土地利用规划时，针对穿越本区域的公路两侧的土地用途没有合理的长期规划，也没有用途管制的说明。以至于随着经济的发展，越来越多的人受利益动机驱使而申请在公路沿线，尤其是在公路和居民点的结合部建设各种用途的房屋及其构筑物，经营类型的布局也五花八门，此时审批部门通常的做法是，在申请人缴纳一定的国有土地使用金后便为其丈量批准用地，这种现象在一定程度上说明了两级规划部门未能做出合理的规划衔接。同时，也滋生了公众申请用地的随意性，容易造成后期的土地闲置。

　　2.2 土地部门缺少对建设项目合理性的审查程序

　　土地管理部门代表国家行使土地管理职能，因此一定要严格把关，即使在符合已有土地规划的前提下，仪器测、尺子量都不能代表土地管理的科学性、合理性。土地管理也像其他很多工程一样分为以下三个主要阶段：准备阶段（即是否符合有关规定、或技术上是否可行）、实质阶段（即土地利用阶段）和后期维护阶段（即对土地利用情况适时跟踪管理，保证其高效使用）。

　　然而，地方政府在现行的土地管理中，在审批用地申请时，所做的工作仅仅是准备阶段的一部分，即核实其是否符合土地利用规划，至于建设项目未来经营的经济合理性等都不在审查之列，更谈不上土地利用阶段的跟踪管理。可见，工作流程不够完整，这也是造成大量已批准用地闲置的原因之一。

　　2.3申请人对自建项目缺少严格的可行性分析

　　由于公路沿线的建设经营多数为百姓自发行为，规模大小不一，小规模的不规范建设项目占的比例又相当大。由于小规模商户的营业额一般较低，以及管理的不规范性，营业中一般也没必要使用增值税发票，因此工商管理部门一般也不要求其办理营业执照、并且一般也不要求其缴纳工商税。这就导致了一种现象：百姓在公路沿线建设商业用房，由上级部门把关的基本只是如何取得土地使用证，之后的一切行为都是自我管理，基本无人干涉。对经营者来说，按照预期赢利当然好，即使赢利小或不赢利，若无能力支撑下去，大不了停业便不再有任何投入，人力成本可以转移投向其他门路而谋求利益。这就更滋生了农民试试看的心理，由于缺乏对拟建项目未来经营的可行性分析，使得大量商户的经营半途而费，导致了公路沿线大量的土地闲置。问题在于，对个人不会造成太大损失的行为，如果从全局来看，由于集聚效应而带来的土地浪费对整个社会的发展将产生不可忽视的负面影响。

　　2.4 土地部门对土地使用情况缺少后期监管

　　在公路沿线，尤其是公路和居民点的结合部，我们经常能看见被闲置的各种用途的零散的建筑，各种表现形式的“半拉子工程”。这样的情况短则数月，长则数年。并且一般来说，公路沿线尤其在公路和居民点结合部的土地都是生产力较高的耕地。这种现象无疑造成了大量优质土地资源的浪费。

　　究其原因，作者认为土地管理部门在审批用地项目时未能严格把关项目的可行性是一方面；同时，土地管理部门在批准建设用地项目后便完全放手，不再继续监控土地的具体利用情况也是另一个不可忽视的因素。

　　土地规划的实施并不是一劳永逸的工作，按照规划实施了土地用途分区管理后也不是土地规划的最终目的，即使在建设项目审批过程十分严谨的情况下，我们仍不能保证土地变更用途后就一定能够被高效利用，很可能因为不可预见的因素而造成土地的低效利用甚至是闲置。因此，土地利用的跟踪管制的意义尤其重要。

　　3. 管理建议

　　基于上述的土地资源浪费现象及原因分析，对公路沿线的土地利用管制，作者提出以下建议：

　　3.1 规划中做到两级规划的衔接

　　合理的规划衔接应该是，交通运输规划根据交通运输的需要来合理安排仓储、餐饮、维修等行业的布局，以次来控制公路沿线现行的凌乱布局带来的低效经营；区域规划应根据区域经济发展需要来严格控制公路沿线建设项目数量。

　　3.2 土地管理部门审查用地可行性

　　在公路沿线，除公路建设必要的路基、路面、桥梁、涵洞、排水系统、安全防护设施，以及绿化、监理系统所占土地外，地方土地管理部门在审批其他个人经营性建设用地项目时，最好要求申请人提交预建项目未来经营的可行性分析，其中应基本包括，市场可行性、技术可行性以及经济可行性。考虑到百姓一般文化水平比较低，且一般项目规模较小，因此提议，第一，在保证可行性报告主要内容完整的前提下，将一般建设项目的正规可行性报告简化；第二，土地管理部门负责向申请人提供简化后的统一报告表格，并在格式中明确载明需要申请人如实填写的内容。以此从上级管理的层次上把关，尽可能地避免个人土地利用项目审批的盲目性，最大程度地减少土地闲置量。

　　3.3 倡导申请人自觉进行严格的项目可行性分析

　　众所周知，珍惜和合理利用土地，切实保护耕地，是我国的一项基本国策。然而，作者认为没必要使每一个人都必须时刻认真学习、认真领会这一国策，比如对一位人民教师而言，假如他只有自己的住房，既无耕地又无任何其他经营项目，可能一辈子都不参与任何土地使用的决策，那么很难想象如何让他来贯彻“合理利用每一寸土地，切实保护耕地”的基本国策。因此，作者认为，管理部门应重点向参与土地使用决策的对象宣传该基本国策，比如在申请人申请建设用地时，土地管理部门首先应认真细致地宣传该项国策，一方面，有助于申请人理解为什么要提交项目可行性报告，另一方面也有助于土地管理部门开展工作，更合理地审批用地申请，顺理成章也就贯彻了基本国策，达到了切实保护土地资源的目的。

　　3.4 坚决实施批准项目用地的更踪管制

　　公路沿线除公路本身的排水系统、监理设施必须使用的土地外，其它任何形式的变更原有土地用途的建设项目，在给予批准后，模拟城市土地利用有关管理办法，出现以上任何一种形式的“半拉子工程”超过一定期限的，均无偿收回其土地使用权。此过程会在某种程度上使个人有一定经济损失，但是却可以促使申请人更严谨地申请用地，从全局来看，有益于对土地资源的保护，促进社会的可持续发展。

　　4. 总结

　　土地利用规划是根据经济社会未来发展要求，对土地利用结构、布局、规模的科学预测，是土地管理参与宏观调控的重要手段，是从严从紧控制建设用地规模的前提，是合理用地、促进科学发展的保障[2]。但是，作者并不提倡凡是符合土地利用规划的项目一律给予批准，建议有关工业管理部门配合土地管理部门，在审批项目用地时即采取如上所述的措施来保证符合规划前提的土地的高效利用，即：建议必须建立土地利用规划实施的跟踪系统，不仅要知道土地用途的变化，更要知道土地用途变化后的使用情况，假如存在土地闲置等浪费现象，及时采取有效措施来补救。

　　综上所述，建议要贯彻这样一个原则：审批时要严格把关，批准后要更严格地跟踪管理。在此原则指导下，上文中提到的公路沿线的土地低效利用或闲置浪费问题都可以有效地得以解决，不仅如此，其他的土地用途变化，如耕地、林地、湿地和自然保护区等用地类型之间相互转化后的土地利用效果都可以得到较好的保证。

　　参考文献：

　　[1] 王万茂．土地利用规划学． 中国大地出版社，1996；

　　[2] 小城镇建设资料室．国土资源部要求小城镇建设要合理用地．城镇化试点通讯；

　　[3] 全国交通工作会议在京召开．《中国公路》客服快递．2005；

　　[4] 中华人民共和国国家统计局．中国统计年鉴2001[M] ．北京：中国统计出版社，2001；

　　[5] 1997—2010年全国土地利用总体规划纲要．中华人民共和国国土资源部．1996；

　　The Management Advices and Analysises of Questions about Land Use along Highway

　　Wang Rui-xia[1] Cui Bin[2]

　　(1．The Institute of Human Power, Resources and Evironment Economic Research ,China University of Geoscience,BeiJing 100083；2．The School of Geoscience and Resources,China University of Geoscience ,BeiJing 100083; The Institute of Human Power, Resources and Evironment Economic Research ,China University of Geoscience,BeiJing 100083)

　　Abstract: There are some characters about land use along highway ,for example ,many stores have been rising in the areas where highways meet residential areas,in the mean while the most of land are used on building. The main questions like these that the business buildings along highways violate the plan of land use at large ,or has lower efficience though accord with the land plan .The thesis will analyse the questions and give some advices to perfect the program of land examination, approvment and following management to falicitate the intensive use of land and persistent developing.Keyword: highway; traffic special plan ; area land plan ;