民间调解整合社会资源 成维护稳定第一道防线

　　宽严相济泯恩仇

　　目前有关部门考核指标的设定及繁琐的程序设计，在一定程度上制约了刑事案件委托人民调解工作的展开。

　　撰稿／杨艳萍（记者）

　　“以人民调解为基础，与行政调解和司法调解相衔接，引导广大群众把人民调解作为化解矛盾纠纷的主要选择。”这一崭新的司法理念，将成为今后政法机关工作的一个指导思想。上海市司法局基层处商忠强处长在接受本刊记者采访时表示，相对于以往强调严刑峻法、从快从严、以打击为主处理刑事案件，今天我们提出要“以调解的方式来解决人民内部矛盾”，预示着国内政法系统的司法理念已发生了重大转变。

　　人民调解以法律法规为依据，对当事人通过说服教育，规劝输导，促使其互谅互让，平等协商，自愿达成调解协议。它是消除纷争的一种群众自治活动，具有不伤感情、成本低、效率高的特色。它的民间调解性质，起着协助政府化解社会矛盾，增进居民之间的理解和沟通的作用，是维护社会稳定的第一道防线。

　　优势凸现

　　过去几年，政法系统为了培养百姓的法律意识，曾有意识引导纠纷当事人去走诉讼程序，随之出现了法院民事纠纷诉讼暴增的现象，而民事法官的人数却没有相应增加。

　　法官加班加点超负荷运转，直接导致了办案质量的下降，案了事不了，相当比例的判决在审结后无法执行。商忠强告诉记者，2006年上海民事、民商案达13万件，其中大部分要经过两审，折算下来，上海13万名法官人均一天半就要审结一桩案件，工作量严重超标。2007年4月1日起，民事纠纷诉讼的收费标准开始降低，最高法院的目的是为了让更多老百姓能打得起官司，不过这也有可能引起诉讼量的飞速增长，让法院不堪重负。

　　2005年春节前后，上海市公安局负责人到基层调研，他们发现公安干警在处理治安案件和民事纠纷上牵扯了太多的精力，平均下来每个警察一天要处理两起纠纷，全市处理完毕的治安案件，一年超过30多万起，而一些真正需要打击的重大案件却出现警力不足。

　　杨浦区延吉新村街道司法科科长张伟民告诉记者，发生一个纠纷只要一分钟甚至几秒钟，一句话、一个动作、一个眼神就会引发一场纠纷，而解决一起纠纷，少则要花一两个小时，多则半天一天。用社区民警的话来说“投入多产出少”，影响了正常的警务工作的开展。

　　“通过人民调解解决纠纷，还不会出现诉讼中旷日持久的举证、答辩，也不要付费，不必出社区就可以把问题解决，实属便民利民之举。”张伟民说。

　　上海推行“委托调解解决民事纠纷”的过程，可谓是雷厉风行。不到一年的时间里，全市10多个区县全部建立起了联合调解委员会，半年之内，地点、经费、人员逐一落实。2006年由各区县调委会化解的矛盾纠纷超过1万件，协议履行率高达71％，远远超过法院判决的执行率。人民调解制度的优势开始逐渐显现出来。

　　“指标”之虑

　　2002年年初，上海杨浦区司法局在全国率先开展了一项试点工作，他们以轻伤害案件为突破口，探索轻微刑事案件委托人民调解的解决之道。这是顺应恢复性司法潮流和宽严相济的刑事司法理念的一次积极有益的尝试。

　　2002年1月，杨浦区司法局和公安局选择了延吉、定海两个街道开展轻伤害案件委托人民调解试点工作。在证据确凿、事实清楚、未造成社会影响的前提下，发生在邻里、家庭、未成年人之间的轻伤害案件，如果双方自愿，即可通过当地调委会协商解决。

　　协议履行完毕，不再追究加害人的刑事责任。同时这份协议具有法律效力，一方如果反悔，法院可以强制执行。杨浦区司法局基层科科长孙辉告诉记者，对加害人进行刑事处罚的目的，无非是起到惩戒、教育、改造的作用，不过这样往往也使加害人，甚至他的家人站到了社会的对立面，不利于和谐社会的建设。在调解的过程中，一些初犯、偶犯的加害人往往能更深切体会到自己对受害人带来的伤害，从而更深认识到自身的错误，对他的教育和改造作用或许更为显著。

　　在调解补偿的过程中，因为不会被判刑，加害方的家人，甚至亲戚朋友也会更积极为他筹集赔偿金，如果无力一次性付清，还可以分期支付。要是关进监狱，这样的事情就绝无可能了。

　　不过孙辉也看到，目前杨浦推行的这一模式，还存在诸多不够完善的地方。比如，加害人承担责任的方式过于单一。在目前杨浦区委托调解的实践中，受害人在收到加害人的赔偿后就基本全部结束了，其他附带措施也就只有训诫、具结悔过、赔礼道歉等几种。这基本上把刑事案件的处理方式，等同于一般的民事案件，像在西方国家经常使用的社区服务，管教协助，保护观察处分，交纳保证金，定期汇报学习、生活情况等辅助惩戒和帮教措施，在杨浦的实践中基本没有用过。

　　此外，目前有关部门考核指标的设定及繁琐的程序设计，在一定程度上制约了刑事案件委托人民调解工作的展开。比如上级公安机关对下级公安机的考核以及公安机关内部对民警工作的考核，就有这样两个指标：一是结案数；二是打击数。

　　后一个指标“打击数”，并不利于委托调解工作的开展。因为为了完成打击指标，一些本来具有委托调解基础的案件，承办民警往往不会启动委托调解程序，而是在侦查结束后移送检察机关提起公诉。而在审查起诉阶段，委托调解的程序过于繁琐，直接影响了承办检察官启动委托人民调解工作的积极性，更多是直接向法院提起诉讼。

　　对于已经进入审判阶段的轻微刑事案件，法院在委托调解后也无法做无罪判决，因为检察机关内部对检察官，以及上级检察机关对下级检察机关的考核指标设定，被法院作无罪判决的案件是要扣分的，这一点在杨浦区检察机关的考核体系中，并没有例外规定。

　　孙辉说，在消除当事人的“犯罪标签”方面，也还存在一定的局限。无论是恢复性司法，还是刑事和解制度，目的之一就是要消除加害人的“犯罪标签”，减少社会对立面。在杨浦的实践中，公安侦查和检察机关审查起诉阶段通过作撤案或不诉处理，这个问题已经解决，但是在审判阶段委托调解的两起刑事案件，即便是委托调解成功，而且加害人也自觉履行，区法院刑庭还是经开庭审理后，对加害人作了“免刑”的有罪判决。其中的原因，就是如果法院不这样判，或者退回检察机关作不诉处理，在检察机关内部的考核中，都要扣分。这就导致审判机关只能作免刑或者减轻刑事处罚处理。

　　从当事人来看，尽管是“免刑”，但涉罪的法律文书还是要存入自己的档案。与实刑判决和缓刑这种虚刑比起来，“免刑”所留下的“犯罪标签”虽不明显，但“犯罪标签”还是无法完全消除，对当事人今后的工作、生活都会带来一定的消极影响。