民间调解整合社会资源 成维护稳定第一道防线

　　长宁模式：难事不出门

　　长宁区所有9街1镇全部设立专业化调解机构，采用政府出资购买服务的方式，免费面向社区人民，构筑起民间调解疑难纠纷的第一道坚固屏障。

　　撰稿／梅璎迪（记者）

　　“小事不出居村，大事不出街镇，难事不出长宁”，2003年起长宁区领全市之首，率先改革人民调解制度，设立居村委、街镇、区三级调解网络，使这一延续半个多世纪的中国特色的调解制度在新时期又被赋予了新的活力和新的生命。

　　三级网络

　　“10万人民调解员，办不好一件动迁案”。坊间流传的这句戏谑虽有言过夸大之嫌，但却折射出当下人民调解的尴尬处境。过去，一个楼组长、居委卫生干部都可能是人民调解员，在“熟人社会”的石库门弄堂里“买老爷叔一个面子”就能解决的邻里纠纷，放至今时今日，在面对内容更为多样复杂的各类民间纠纷时，不具有专业素养、不专职从业的人民调解员就显得捉襟见肘。

　　2003年长宁区司法局对全区进行了一次摸底调查，结果之糟糕令人吃惊。街镇调解人员年流动率在30％以上，身兼数职的高达89％，学历大多只有初高中。长宁区司法局张谢定副局长决定试点当时各类矛盾纠纷集中的江苏路街道，设立全国首家街镇专业化人民调解工作室，由全国模范调解员李琴任负责人。“工作室调解纠纷取得令人刮目的绩效，政府每年用于购买服务的资金也在上升。”长宁区司法局基层科科长赵明霞说，今年政府准备购买服务的资金已经上升到17万元。

　　“找律师、上法院，赢了官司也输尽了人情。”人民调解员深知社区基层矛盾的解决，依托法理办事是基础，更上一层的是合情合理的调解，情与法的相辅相成是和谐社会的主要构成。“拆迁矛盾、物业矛盾，很多现代社会的矛盾交织在一起，在没有出现专业人民调解机构前，政府有相当一部分精力被民间纠纷牵制，没有精力去发展主线。”张谢定说，工作室成立后，街道马上就从这种困境中解脱出来，把更大的力气花在了发展上。通过1年试点，成效马上就出现了。2004年，人民调解工作室模式快速向全区其他街镇铺开，至2006年长宁区所有9街1镇全部设立专业化调解机构，采用政府出资购买服务的方式，免费面向社区人民，构筑起民间调解疑难纠纷的第一道坚固屏障。

　　化解纠纷的最后底线是法律，一旦进入诉讼程序，邻里关系将彻底破裂。为此，长宁区在法院再一次为纠纷双方设立防线，寻找最后和解的机会。2003年6月6日长宁区在法院设立了全国第一家专业化人民调解机构——区联合人民调解委员会窗口，向起诉至法院的当事人征询暂缓立案，申请调解，调解不成由法院审查立案。对于属于第一次起诉的离婚案件、小额债务、家庭邻里间的损害赔偿等7类纠纷在征得当事人同意后，暂不予立案，施行调解。人民调解窗口建立至2006年年底，共调解处理各类纠纷3343件，调解成功3110件，成功率达到93％。

　　“诉讼前置”

　　社会对纠纷解决机构的基本要求是有公信力、权威性，其裁决结果应得到国家认可。然而长久以来人民调解是否具有法律效力一直存在争议。传统模式下的人民调解仅凭口头约定，在尚未构建诚信社会阶段，大量“反水”和拒不执行情况挑衅着人民调解的权威。

　　“为改革人民调解制度，使调解协议书具备法律效力的进程奋斗了好多年。”张谢定说，2002年9月，最高人民法院和司法部相继出台《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》和《人民调解工作若干规定》，明确人民调解协议具有民事合同性质和效力，促进了人民调解和民事诉讼两项制度的有机衔接。在签订协议书后一方如反悔，法院审理就将针对调解协议书内容，不再额外进行重复调查。这一制度的确立推动了人民调解在新时期质的飞跃，发挥更大的作用，并将成为化解各种纠纷的首选方式。

　　长宁区在将人民调解制度推向纵深的同时，对现行法律法规也提出了突破和修改的要求。在我国民诉法中，民间纠纷部分没有制定“人民调解诉讼前置”程序。即便在区法院设立的区联调委人民调解窗口，都必须征求当事双方自愿才可进行调解。然而纵观西方诉讼制度相对完备的国家，都设立了“诉讼前置”程序，用法律形式规定某些领域的案件必须经过前置调解，只有在调解不成的前提下才可进入诉讼程序。张谢定提出，我国法律可以在涉及婚姻家庭等领域的纠纷中设置“人民调解诉讼前置”，不仅对于纠纷的解决起到柔性化解作用，而且对于节约国家司法资源都大有裨益，应该是今后法律修订的一个发展方向。