《瞭望》文章：农地制度探路

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　　《瞭望》文章：集体土地“制度创新”之惑

　　一些地方的土地制度创新能否缓解土地供需矛盾，还需要看具体操作，如果执行“越轨”，反而会加剧“违法违规，滥占乱用”行为

　　文/《瞭望》新闻周刊记者唐敏

　　农村集体土地已经成为土地闸门失控的重要原因之一。

　　据北京市国土部门调查，2006年北京市农村乡镇企事业用地中，本身并没有审批权限的村组织自行“审批”的宗数占到总数的近八成，面积接近70%。

　　北京的情况在全国应当说有一定的代表性，18亿亩耕地红线不能突破，但地方经济发展又需要用地，在土地管理高压政策下，集体土地非法入市已经成为土地供应的“暗流”。

　　针对当前农村集体土地流转中的混乱情况，有关人士透露，预计权威部门将发布文件，加强对集体土地的管理。

　　发展用地矛盾突出

　　从批次用地审批方式改革、工业用地出让最低价标准发布、土地出让“收支两条线”管理，到至今实施一年有余的国家土地督察制度，在土地管理制度层层加码的情况下，今年1～5月的统计数据显示，土地违法情况有所遏止，全国共立案查处土地违法案件24245件，涉及土地面积约22万亩，同比分别下降了3.6%和12.14%。

　　情况却并不让人乐观。据了解，在上述土地违法中，地方政府和涉及地方政府的案件占20%，但从违法用地面积来看，地方政府主导的违法用地占到了80%，从违法类型来看，绝大多数属于非法占地，是农村集体土地违法交易和农民违法占用土地兴建住宅，这一类案件大概占到整个案件总数的80%。上述北京2006年的农村乡镇企事业用地即是这样：除了村组织自行“审批”占地总宗数的77.1%外，没有审批手续的用地宗数占总数的5.9%，面积占总面积的6.8%，此外，区县批准的用地宗数占总数的12.4%，面积占总面积的21%，乡镇批准的宗数占4.6%，面积占4.7%。

　　驱使违法用地的是地方政府强烈的用地冲动。从各地的情况看，即使是在土地管理的高压政策下，“冲动”似乎也并未“收敛”。

　　“冲动”的结果是，一些省市用地指标缺口很大。据了解，内蒙古自治区某市，用地指标只能满足需求的10%，缺口高达90%；重庆直辖十周年之时，部分区县提出GDP年均增长20%甚至30%的高指标，意味着用地指标也将“水涨船高”。

　　从省一级来看，以河南为例，每年的建设用地需求大约在50万亩左右，而计划指标只有17万亩，2006年在挖潜盘活存量用地之后，缺口仍在10万亩左右。而广东，现有耕地面积与土地利用规划确定的目标相差了近600万亩。

　　国土资源部有关人士指出，目前地方经济发展对土地的需求与宏观调控政策的矛盾仍然比较突出，在经济快速发展，而地方增长方式尚未根本转变的情况下，发展用地与保护耕地矛盾进一步加剧，土地违法数量有重新扩大的趋势。

　　一些地方甚至流传着“中央强调从严，省市强调发展，管理部门为难，乡镇村热衷换钱”的说法。

　　对此，北京大学中国地方政府研究院执行院长彭真怀认为，随着城市化进程的加快，建设用地上升，农用地减少是不可避免的现实。在这个过程中，在现存的行政体制以及土地管理模式下，中央和地方在发展与保护耕地上必然存在博弈，违法用地居高不下也就不言而喻了。