《瞭望》文章：农地制度探路

　　“制度创新”还是“滥占乱用”?

　　“沈北新区作为国务院新近批准的四个新区之一，没有地怎么发展”，针对用地指标紧张这一现实问题，身为沈北新区专家顾问的彭真怀指出，“发展占用一定的土地是必然的，关键是怎么占的问题”。

　　不仅是沈北新区。在中央提出振兴东北老工业基地的战略部署后，东北三省纷纷制定了自己的发展战略，辽宁省“五点一线”战略，黑龙江省“1000平方公里哈大齐工业走廊”思路，吉林省“有序推进各级开发区和县市工业集中区”构想等，均将工业园区作为了振兴的重要措施和招商载体，这就意味着需要大量占用土地。据调查，东北三省有关部门和市县擅自批准设立了各类工业园区达百多家，规划占地十多万公顷。

　　“为缓解用地矛盾，最好的办法是进行综合配套改革，通过土地整理和村屯整治，实现耕地占补平衡”，彭真怀在“建立沈北新区现代农业综合配套改革试验区”的调研报告中提出，其主要内容包括创新规划管理模式、创新土地利用模式和完善征地补偿机制等。

　　为促进土地的集约、规模经营，作为城乡统筹改革实验区之一的重庆市，在用地政策上则明确了“允许以农村土地承包经营权出资入股”。

　　但上述的改革、创新能在多大程度上缓解日趋紧张的发展需求与土地供给的矛盾，彭真怀认为还需要看具体的操作，如果执行“越轨”，反而会加剧“违法违规，滥占乱用”行为。

　　事实上，一些地方出现了假借改革创新之名，滥占乱用土地的现象：

　　一是以工业集中区名义变相新设园区。工业集中区成为“疑似开发区”。例如，西部省区为扩大投资规模和承接东部产业转移项目，需要大量土地支撑，一些地方出现了大量违法违规用地现象，其中尤其是违法圈占土地问题最为突出，其中，西南某市2006年以来由市委市政府有关部门和下辖各区县批准设立的工业集中区，符合土地规划的面积不足5%。

　　二是一些已经国务院划定四至范围的开发区，暗中扩区，规划面积大大超出公告面积。

　　三是通过“以租带征”等方式进行集体土地非法流转，西南某市郊区等一些地方出现了大量由多家农户甚至整个村庄土地共同出租给开发商经营的现象，用途从休闲旅游到建商品房办工厂等，且规模呈越来越大趋势。

　　四是以新农村建设名义占用土地，未取得合法土地审批手续，有的还以村改居为由，擅自将集体土地以确权方式确认为国有土地，一些重点建设项目无视法律规定，未批先用或者边报边用。如中原某市琉璃寺村，打着改造城中村、建设新农村的名义，将包括数百亩基本农田在内的大部分土地违法出让给开发商进行商业住宅开发，村里未留一分口粮田。

　　五是在现行政策的“灰色地带”作文章。如华北地区某市为解决项目建设用地指标短缺，从2005年以来对100个废弃砖瓦窑占地进行整理，其中三千多亩地直接用于项目建设，另一万多亩地复垦后，置换出建设用地指标“移”向工业小区。此种举措突破了国家对砖瓦窑占地“复垦耕种”和“审批后直接作为建设用地”的政策，进入了国家未规范的灰色地带，其部分置换出的建设用地指标用于先前一些非法占地企业补办手续，一些高耗能企业也趁机上马。

　　伴随着违法形式的隐蔽，借创新、改革的名义占用土地，其违法主体和方式也由过去以政府为主导为主，转为以部门集体经济组织和企业违法占地为主。

　　国土资源部中国土地勘测规划院地价所所长邹晓云认为，从目前各地进行的有关土地的综合试验改革来看，都是在现有法律的框架内的，并没有突破，只是有的试验有打“擦边球”的嫌疑。以农地作价入股为例，尽管东部沿海地区早有实践，但国土资源管理部门并不支持大范围的推广，邹晓云介绍，主要因为相关的配套的政策，如价格怎么确定等尚无明确的规定，使得农民没有合理的谈判平台，利益受损。