《瞭望》文章：农地制度探路

　　节流挖潜缺乏政策护航

　　一方面是用地指标不够，另一方面却是土地利用效率低、集约化程度低，宽马路大广场在开发区和“新区”中并不鲜见，对此，中国土地学会理事长邹玉川指出，“长期延续的以土地换发展的用地模式，造成了大量的土地浪费”。

　　其主要表现在：一是重复建设和低水平建设造成的土地浪费，二是闲置土地和大量的低效率利用土地，三是随着经济发展原有的产业结构、产品结构和产业布局老化，生产力水平衰退，造成土地利用效益低下。

　　这位老国家土地管理局局长指出，发展需要空间，但是我们不能沿用传统的用地方式，不能把发展的空间锁定在无限制的扩大城市规模上，而应该在节地挖潜上多动脑筋，在盘活存量土地上多花力气。事实上社会的进步、生产力水平的提高，都是在人类对土地的不断重复利用基础上实现的。能够认识到这一点，我们就有用不完的土地。

　　事实上，我国城镇和农村建设用地的潜力很大，保障发展的国土空间潜力也很大。据了解，目前建设用地当中闲置土地、空闲土地、批而未供土地大约有400万亩，各种人为因素造成的废弃地2亿亩，未利用地39亿亩。“十五”期间我们每年通过整理、复垦、开发补充耕地年均400多万亩。

　　城市里各种开发区和工业园区的土地利用效率也较低；农村居民点建设用地的总量数倍于城镇建设用地，迁村并点、治理“空心村”、退宅还田的潜力非常大；而公路、铁路、水利等基础设施建设节约用地也同样有潜力可挖。

　　推进城镇化问题也有土地利用率问题。有专家测算，小城镇的人均占地面积是大城市的10余倍，如果有3亿农村人口进入小城镇，就比进入大城市多占地上亿亩。促使各地挖潜节流，集约利用土地，守住全国耕地不少于18亿亩这条红线，还存在其他一些制约因素。国土资源部有关人士指出，如区域发展缺乏协调，无序竞争和重复建设导致建设用地粗放扩张，城乡建设缺乏统筹，城镇化不仅没有提高城乡用地效率反而造成城镇与农村建设用地同步增加；利益关系不够合理，保护耕地与建设用地内涵挖潜动力不足等。

　　而除了生产力布局与土地功能空间规划需要统筹规划外，有关人士指出，考核体系也应分解不同的GDP考核标准，同时，完善财税体系，不让保护耕地、生态环境的地区“吃亏”。

　　针对调研中一些地方并不鲜见的粗放用地的现象，有关人士指出，如何使这些土地得到充分利用？这和现行的法律、法规修订是高度相关的。比如，荒地、林地怎样开发利用，存量土地怎样进入市场，需要研究；又如，占地面积很大的工厂如何通过合理补偿使它把土地释放出来，再有，要盘活进城农民的宅基地，面临着如何通过户籍制度改革，让进城来的这些已经转到第二产业、第三产业的农民在城里安家落户，这些问题都需要深入探讨，需要政策、法规的逐步完善。