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| 图片来源：新华网 |
《瞭望》文章：
受访专家（排名不分先后）
江平 中国政法大学终身教授（民商法专家）
姚辉 中国人民大学民商事法律科学研究中心副主任、教授（民商法专家）
严金明 中国人民大学公共管理学院副院长、教授（土地问题专家）
毕宝德 中国人民大学农业与农村发展学院教授（土地问题专家）
薛刚凌 中国政法大学法学院院长、教授（行政法专家）
莫于川 中国人民大学宪政与行政法治研究中心执行主任、教授（行政法专家）
农地制度创新求解
农地流转的高度敏感性，使对政策的讨论，进入更为基本、深入的层面
文/《瞭望》新闻周刊记者汤耀国
重庆为探索城乡统筹发展，由市工商局出台一系列政策，其中允许农地有条件流转，引起媒体热议。
再加上此前北京的“小产权房”争议、广东的宅基地流转设想，围绕农地流转这一困扰国人多年的大难题，诸多疑问再度升起：农地流转闸门会否松动？地方与全国大局如何统筹？耕地红线、农民利益如何维护？
《瞭望》新闻周刊日前综合采访不同领域的多位专家，对这一现象与问题进行深入剖析，其中观点不乏热烈交锋，但更重要的是，在分歧中凝聚的共识，与条件成熟处的试点一样，都往往是进一步改革的先导。
重庆探索留有伏笔
人多地少，所有权和使用权分离，城市化发展和耕地保护……，多种矛盾交织，使农地改革利害选择极难平衡。但专家分析，从总体上看，从小岗村的大包干到重庆的农地入股，20多年的整体脉络仍呈逐渐放松与多元化运行的态势，在实践中更是多有先行者，重庆是这个探索的最新实践者。
江平教授认为，可以加快农地流转的市场化取向改革。他分析，在将于今年10月起施行的物权法中，对农村承包经营地、集体建设用地和宅基地的流转基本上以概括性条款予以暂时回避，立法原则为以维护农地现状、保持稳定为主。
但物权法也为农地流转留下一定的探索空间。因此，他认为重庆作为统筹城乡综合配套改革试验区，在三种农村土地流转方面都可做一些试点的工作。
这种探索在实际生活中已经长期存在。毕宝德教授称，农村集体建设用地流转早在二十多年前就开始引起讨论，有些村办企业垮掉后，被占土地不允许流转，“到现在这个问题也没有解决，多数还在实验。”
学者们也注意到重庆的探索留有一些“余地”。比如在涉及农地流转的条款中用了一个“分号”，莫于川说，一般法律文件很少用分号。对此，薛刚凌教授分析，分号前后讲的是两种情况，可以作两种不同的解释，一种是不改变土地用途，设立农民专业合作社，第二种土地用途可能改变了，但经区县批准可以入股成立有限责任公司等等。如果这意味着土地用途可以改变，显然是违反现行法律的。
毕宝德教授分析，重庆的文件中留有伏笔，比如讲在承包期内，承包地只能用于农业，而对农业的理解，国家法律是有严格规定的，不能突破。
重庆工商局在后来的细化规定中，对承包经营权入股设立公司划定了比较宽泛的经营范围，“应当是与农业生产经营相关的项目，包括农、林、牧、渔业和农、林、牧、渔服务业，可以兼营与农业产业化相关的农产品加工、销售，农机具销售和维修，农业技术开发和技术转让，广告经营等业务，也可以因地制宜地从事农业观光旅游、果蔬采摘等适宜发展当地农村经济的其他经营活动。”
这里的“经营范围”是很广的。
毕宝德认为，对待农地流转应该特别慎重，因为农村问题特别敏感，农民太分散，同样一个政策有不同的理解，说的是一，最后做出来可能就是十，带来的后果非常严重，到时候有可能失控，所以只应在小范围做些试验。
而姚辉教授则认为，对一些特殊问题，在法律规范设计上完全可以做到，“无非就是考虑得细一些，技术上更考究一些”，比如根据广东省拟用待批的办法，宅基地可以随房屋一起转让，但转让后不能再申请任何宅基地。他认为设计出这样的规则理应很容易设计。
但这并不能解决社会问题，薛刚凌教授反问：如果是因家人生病急需用钱，为顾眼前把房子卖了，不允许再申请的话，今后的生活怎么办？形成一个群体后又怎么办？
这并非杞人忧天。今年7月，全国政协委员陆仁达曾指出，估计到2030年中国失地农民将达1.1亿人，其中五千万人以上处于失地又失业的状态，陷入种田无地、就业无岗、低保无份的困境，这将是中国社会稳定的巨大隐患和经济发展的重大难题。
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