人大质询权：一项被“休眠”的监督权力

　　[提要] 2010年3月9日，全国人大常委会委员长吴邦国在十一届人大三次会议的工作报告中指出，人大要依法开展专题询问和质询。一石激起千层浪，报告曾引发舆论界的广泛关注，同时也让公众对人大及其常委会对“一府两院”的监督充满期待，更是被不少媒体视为人大摆脱相对弱势的一个重要表现。

　　但是，这样一种宪法性的监督权力，最终能否走进我国的政治生活当中，发挥出应有的常态化功能，却有待观察。一年时间过去，我们仍未看到有质询案发生。要将人大质询权做实，不仅要在立法上进一步完善具体的程序性规程，还需要政府部门有足够的诚意，更需要人大代表具备足够的勇气。

我来说两句

尴尬的现实：更多的是审议，鲜见的是质疑

质疑是必须的，没有质疑谈何监督

　　老百姓对一些政策意见比较大，尤其是多次提出的一些经济政策最后落了空，政府既没有说明原因，也没有公开承担责任,引发猜测无数。是误解还是事实？多数情况下政府可以避而不谈，但人大会议是各种问题的集中审议，必须给民众一个交代。

现实问题

政府经济决策你有意见吗？

　　近年来，中国的经济发展和经济转型取得了巨大成就，但过度投资、消费不足和国际收支失衡方面的问题没有得到明显的改善。为什么会造成这样的结果，老百姓并不清楚，既没有政府官员对这些问题做出清晰的解释，也没有人为此承担责任。[详细]

地方行政规定你有问题吗？

　　像多个地方实施的限购限售限价政策，支持者很多，反对声音也不少，如果代表能大胆提问，政府起码可以充分地说明出台这一政策的考虑，给予民众一个交代。[详细]

说一百句同意不如一句质疑

2006年6月，几大银行统一推出跨行查询收费，成为舆论热点。在第二年的全国两会上，全国人大代表黄细花用酒店里的信纸写了一段话交给发改委工作人员。这次约见被认为“带有质询的性质”。事后不久，跨行查询收费被叫停。[详细]

忽视的权利：质询权旧话重提，一年仍无果

全国人大“零质询”的历史

　　中国的人大质询制度确立于1954年宪法，规定：“全国人民代表大会代表有权向国务院或者国务院各部、各委员会提出质问，受质问的机关必须负责答复。”但严格意义上的质询案，全国人大及常委会的历史上从未有过。 [详细]

仅有案例

　　1980年，五届全国人大三次会议北京代表团小组讨论会上，由时任清华大学校长刘达发起对宝钢选址等问题向冶金工业部进行质询。被称为“共和国质询第一案”。时任冶金部部长的唐克等认真回答了代表们的质询，详细介绍了有关的数据。但是代表们仍然不满意，表示要继续关注宝钢的建设工作。[详细]

　　2000年，九届全国人大三次会议上，由辽宁代表团代表联名提出，就烟台“11·24”特大海难事故对交通部进行质询。2000年3月8日下午，时任交通部长的黄镇东率该部有关工作人员，前往辽宁代表团驻地接受询问。[详细]

　　此后，全国人大及其常委会，再也没有出现质询案。

质询比询问更严，不同于问责

质询是刚性监督，比询问更为严厉、影响大、力度大，是仅次于罢免和撤职的、比较严厉的手段。质询有问责的属性，但不等于问责，更多是对工作中问题的监督，要求对有关部门进行追责。现实中，询问经常有，但是质询非常少见。

地方质询案例

　　1981年，在江苏省五届人大三次会议上，许多代表分别就财政预算、计划安排、小化肥生产、苏北灌溉总渠水质污染、改进学校教育工作和仪征化纤总厂建设等问题，向省政府有关部门提出5项质询。

　　1989年，湖南省七届人大二次会议上，31名人大代表就省国际经济开发公司清理整顿工作向省政府及有关部门提出质询，对答复不满意，副省长杨汇泉此后被依法罢免。

　　2000年1月，在广东省九届人大三次会议上，广东省环保局就该局对四会南江工业园电镀城问题处理不当一事公开接受质询，3轮答复均未获得通过，省环保局局长被调离、一名副局长被撤换。

　　2000年1月25日，海南省二届人大三次会议上，海口代表团就返还海口公共汽车公司燃油附加费问题质询海南省交通厅和财政厅的三位正副厅长，代表团称对口头答复“不太满意”。

>>　架空的法律：人大代表缺少勇气，更缺乏质询的环境

代表担心质疑上级机构影响长远利益

有些代表认为质询是与中央政府较真，叫板高官，过意不去，情愿选择一些委婉的方式；有些代表更可能因为利益相关，提起质询有更大的顾虑，“我们部委掌握很大的资源配置权，你质询哪个部委就可能影响跟它的关系，那下一步该拿的钱有可能就拿不到了。”[详细]

网友评论： 能否真正行使好质询权，不是代表愿不愿意，而是取决于各级政府部门配不配合的问题，不配合又该怎么办的问题。

人大代表很少来自百姓，多数来自领导

2006年全国“两会”期间，中共中央党校教授王贵秀曾做统计，发现全国人大代表中有近70%“是来自行政和企事业单位的领导”。这些身兼数职的官员代表日常工作繁忙，要抽出时间参加代表活动，有时真的有些力不从心，过高的官员比例也限制了提出质询案的可能。[详细]

网友评论： 人大代表要敢于行使质询权，首先要减少官员代表的比例，大幅度提高基层群众的比例。否则，质询权被搁置的现状，难以改变。

>>质询门槛不算高，但缺乏可操作性的措施

人代会议程固定设限

　　在我国，全国人代会的议程都是固定的——限定了开会的时间，限定了每日的议程，如果在人代会期间增加质询，将可能导致正常的会议议程被一个质询案打破，从而无法在预先设定的期限内完成预定的议题。[详细]

主席团议事规则不明

　　法律没有明确规定主席团的决定形成是主席团成员简单多数投票表决，还是三分之二投票表决，或者是其他形式表决？对此，法律并没有明确规定，这个议事规则的模糊，导致了质询案在提交到主席团时，并不能够由质询案变为真正的具有法律形式的质询。[详细]

发起质询案的基本要求

　一是时间要求。须在人代会或常委会会议期间提出。
　二是联名要求。个人不能单独提出，须符合法定人数。
　三是对象要求。询问的对象是与正在审议的议案或报告有关的国家机关和有关问题。
　四是质询要求。必须写明质询对象、质询问题、质询内容、质询理由和情况。

>>质询双方责任界定模糊，监督权难落实

政府对质询敷衍塞责，如何问责？

　　2000年6月，深圳市三届人大一次会议上，杨剑昌代表领衔提出对市公安局的质询案，最后却变成了“听取解释”的询问。2004年，广东省惠州市人大代表就市政府迟迟不执行市人大常委会关停违规建筑东江明珠高尔夫球场的决议提出质询，但人大常委会力劝代表放弃质询。[详细]

代表监督“不作为”，又该当何罪？

　　对于被赋予重任的代表而言，是否也应该对“监督不作为”负责呢？多地曾规定：对代表在任期内不积极履行职责，或经代表资格审查委员会审查认定已不具备代表资格的代表，劝其辞去或依法罢免其代表职务。但“不作为”的定义，仅仅是“开会不发言，不提建议，不参加代表活动”。这种模糊的表述等于白说。[详细]

人大代表工作对政府无约束力

　代表的建议、批评和意见，比一般公民的建议批评更具有权威性，可以产生更为直接有效的作用，即可以认为代表建议、批评和意见的监督是比群众监督效率高、比人大监督效力弱的一种监督形式，这种监督对政府工作是一种督促，而无法定的制约力。